我国上市公司会计信息披露外部监管浅议

我国上市公司会计信息披露外部监管浅议

作者：傅子滢

来源：《审计与理财》2011年第09期

一、会计信息披露外部监管概述

上市公司会计信息披露外部监管，是指上市公司以外的机构或个人以提高会计信息披露质量为宗旨，根据相关的法律法规，通过法律、经济和行政等手段对上市公司的会计信息披露问题进行干预和指导，以求最终实现市场的公平和效率的一种行为。而一般而言，实施会计信息披露外部监管的主体可以大致分为三类：（1）行政监管主体。主要包括国家审计机关，财务部、证券交易委员会等；（2）司法监管主体。主要包括人民法院和人民检察院；（3）社会监督主体。主要包括注册会计师行业、新闻媒体、社会公众等。

会计信息披露外部监管的主体在实施监管时的目标应该服务并服从于证券市场监管的总体目标。一般认为，证券监管目标主要包括三方面：第一是保护投资者利益；第二是确保市场公平、有效率和透明；第三是降低系统性风险。而具体到会计信息上来，则是通过监管确保会计信息的真实性、充分性、及时性和公平性。其中，真实性要求会计核算应该以实际发生的交易或事项为依据，所揭示的内容应该和事实相吻合；充分性要求财务报告应该能够全面并且完整地反映企业的财务状况及经营成果；及时性要求会计核算应该及时进行；公平性要求会计信息披露应该是面向所有市场参与者的公开、公平披露，各类市场投资者有平等的机会获取与证券投资有关的一切信息，在充分了解情况的前提下，做出合理的投资判断，公平的参与各项交易和竞争。

二、我国上市公司会计信息披露外部监管存在的主要问题 1.行政监管主体多头管理，降低监管效率。

我国现行的上市公司监管体制是在1992年年底国务院证券委和中国证监会成立后逐步建立和完善起来的。它是一种中央和地方证券主管机构监管、政府监管、自律监管相结合的监管体制。中央证券主管机构是指国务院证券委，对全国证券市场实行统一监督管理，其主要职责是拟订全国性证券法规，对证券市场进行监督管理。中国证监会是证券委的执行监管机构，相对独立地依法行使对证券市场的监督管理职能。地方证券主管机构主要是指省级人民政府专门成立的证券主管机构，其主要职责是拟订地方性证券法规以及对本地区的证券市场进行监督管理。除此之外，我国行政监管执法部门还有财政部、证券交易所、审计署、国资委、税务局、金融及保险等，这种分行业监管的情况使得各监管主体自成体系，各主体之间缺乏协调。会计信息监管部门众多，在实际监管工作中往往不能形成有效的监管力量，时常出现“大家都管或是大家都不管”的现象，这样不但不能强化会计监管职能，使之形成相互配合的监管体系，反

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而却导致会计监管本身应有的权威性有所削弱，降低了监管效率，从而出现行政监管不力的现象。

2.司法监管不到位，投资者利益受损。

众所周知，在各种法律责任中，唯有民事责任才具有给予受害人充分救济的功能。在我国通过司法诉讼手段来惩罚会计造假和会计信息违规披露行为的情况，远远赶不上西方发达国家。在西方发达国家，会计造假和会计信息违规披露行为虽然不能完全杜绝，但它有一整套严厉的处罚制度，使得会计造假者和会计信息违规披露行为违规成本较高。小股东的民事索赔诉讼成为美国证券监管的强大力量，是对证券违法者最具威慑力的重磅炸弹。但由于我国司法监管不到位，民事责任没有得到有效执行，使得上市公司违法违规却不对受害投资者给予民事赔偿，严重损害了投资者利益，大大减轻了对上市公司的处罚力度，再次降低了上市公司的违规成本，从而无法达到应有的惩罚作用，不能有效的发挥司法监管作用。 3.社会监督乏力，未发挥应有效用。

在我国，社会监督主体主要有注册会计师、新闻媒体，投资者等。但这些社会监督主体在对上市公司会计信息披露的监管上显得十分的乏力，没有发挥其应有的效用：（1）目前，我国很多会计事务所在执行审计业务时，出于自身利益的考虑，不遵守独立审计准则执业规范的要求，在没有实施必要的审计程序、没有获取充分适当的审计证据的情况下就对有关事项进行确认，从而导致经注册会计师审计后的会计报表失真或是发表了不恰当的审计意见，使得注册会计师审计独立性倍受质疑，无法发挥其“经济警察”的社会监管作用。（2）我国新闻媒体在上市公司会计信息披露的社会监督中往往。由于担心引起法律纠纷或从所谓的“大局出发”，对于一些上市公司的财务报告中存在的问题持有保守态度，或是干脆避而不谈。这使得新闻媒体的预警职责难以有效发挥。（3）在我国证券市场上，外部投资者主要是数量繁多的中小投资者，缺乏足够数量和力量的机构投资者。这导致外部投资者与上市公司内部控制人之间存在更为严重的信息不对称，使得获取信息的成本高。因此，绝大部分中小投资者对上市公司的约束只能依靠“用脚投票”，难以真正发挥社会监督者的作用。

三、我国上市公司会计信息披露外部监管存在问题的原因 1.行政监管部门职能重叠、权责不清。

对于上市公司会计信息披露的监管，行政监管主体多并不是一件坏事，但行政监管机构之间缺乏配合和协调，职能重叠，权责划分不清楚，或是不当却是导致其监管不力，影响监管效力的重要原因之一。（1）对于证监会而言，其权力有限，影响了监管的效率。与成熟发达的证券市场监管机构相比，中国证监会被赋予的权力相当有限，例如：证监会没有传唤当事人的权力；没有直接起诉权；没有搜查权等。由于这些限制，中国证监会在查处案件中，存在许多困难。例如有些信息披露违规案件虽然发现了线索，但因无法取得证据，不能及时定性；有些

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案件则因执行困难，导致办案周期较长，不能及时结案，影响执法效率。（2）财政部和证监会两者之间的关系在立法上没理顺。虽然从立法上我们可以看得出证监会和财政部对上市公司信息披露的监管侧重点不同，但由于两者权力界定不清楚，时常导致权力上的相争或是责任上的推卸，严重削弱了行政监管的权威性和有效性。（3）证监会和证券交易所的职权划分不当，严重影响监管效力。证券交易所是处于一线监管部门，明显具有监管优势，但由于证券交易所没有对上市公司的调查权，阻碍了证券交易所及时发现问题的优势。此外，证券交易所对上市公司违法违规行为的处罚权力只有三种：警告、通报批评、公开谴责。在我国信用制度不完善的前提条件下，这三种处罚与巨大的金钱诱惑相比，对其违法违规行为的威慑作用是十分有限的。而与证券交易所相比，证监会有更大的调查权和处罚权，应该更能及时发现和控制上市公司信息披露违规行为，但由于证监会相对而言处于二线监管的地位，事实上是很难及时发现问题的，证监会的监管不力也就凸现出来。 2.投资者缺乏有效的司法保障。

投资者利益受损，又不能寻求有效的救济途径的主要原因在于，我国现行法律法规中缺乏有效的民事诉讼机制。在我国的司法实践中，由于现行的法律中缺乏有效的诉讼机制，从而使得投资者的损失事实上得不到赔偿，在我国现行《民事诉讼法》中，唯有代表人诉讼制度有法律保障依据。但在实践中，代表人诉讼制度的操作存在很大的困难。主要体现在两个方面：首先是代表人的选定。其次是法院对违规者的惩罚达不到理论效果。由于民事责任不能发挥最大限度的救济投资者的作用，反而放纵了上市公司的违法违规行为。 3.各社会监督主体存在不同程度的失职行为。

截至到目前为止，我国的社会监督主体都没有能够很好的起到最后防线的监督作用，存在不同程度的失职，尤其是注册会计师和会计师事务所等社会中介机构。从2001年1月截止到2009年12月证监会在其网站上发布的行政处罚决定中有关于注册会计师和会计师事务所的就有27余件，其中几乎所有的处罚都涉及到注册会计师的未勤勉尽责，违反独立审计准则、出具的审计报告不合理等等。而新闻媒体往往对行政管理部门的监管效果少舆论或是不舆论，对于一些上市公司的信息也都采取少报道或是不报道，从而导致失职的出现。而对于投资者而言，个人投资者监督渠道不畅通，普遍具有搭便车的心理；而机构监督者数量少，并且往往还伴有与上市公司合谋的动机和踪影，使得监督职责在投资者身上更是难以体现。总之，各社会监督主体存在的不同程度的失职行为，使得社会监督乏力，不能发挥应用的效用。

四、加强我国上市公司会计信息披露外部监管的对策 1.明确行政监管部门职责，强化监管执法手段。

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要明确监管机构的职责范围，防止行政监管部门重复设置，尽量避免双重或多重行政监管，改变多重监管的局面，减少各监管机构在监管工作中的矛盾与冲突，降低监管运行成本，提高监管效率。另外，还需要扩充证监会执法调查权限，扩大调查范围，进一步强化其执法手段。有必要通过立法，增添授予证监会以下执法权限：（1）针对可疑账户和交易，要求银行暂停支付或转账的权力；（2）有权就特殊情况向司法机关申请强制令、限制令、禁止令或履行令；（3）传唤当事人的权力，并规定被调查人的违反法定配合义务的相应法律责任；（4）查询涉案的工商、税务资料的权力。另外，在证监会对违规违法行为进行相应的行政处罚之外，还可以适当的赋予证监会追究其民事责任的权力，对违规违法行为造成更大的威慑，促使证监会监管效用更有效发挥。 2.建立健全相关司法监督制度。

在我国，受害的投资者在寻求救济时一直都缺乏有效的诉讼途径。我国民事赔偿机制缺位，促使会计信息供给者可以忽视投资者的存在。如果落实了民事损害赔偿制度，便可以实现通过责令违规者赔偿受害投资者的损失，从而有效地避免违规者通过违规行为获得非法利益，而且还给违规者加上了一种经济上的巨额负担，使违规成本得到有效地提高。我们可以借鉴美国证券监管的做法，引进集体诉讼制度完善民事赔偿机制。在证券市场上，由于投资者众多，利益的微薄使得受害者在权衡成本与收益后没有能提起诉讼。但同时由于受害人数众多，小额的累加对于违法违规者却诱惑巨大，集体诉讼不仅为受害者提供了民事救济途径，更重要的是对违法违规者的震慑作用，是公益和私益结合的诉讼。这种诉讼模式能够集合多数股东力量进行诉讼，从而有利于实现对每个个体损害的赔偿，并能实现诉讼经济的目标。除了证券民事赔偿制度可以保护投资投资者的合法利益以外，还有股东代表诉讼制度。股东代表诉讼制度是指当公司权利受到损害，而应该代表公司行使诉讼的公司管理机关拒绝或是怠于行使诉讼权利时，公司股东可以代表公司进行诉讼的法律制度，诉讼结果惠及全体股东。股东代表诉讼制度是实现股东民事权利的重要手段之一，它体现了现代公司法的重要内容，也是弥补公司治理结构缺陷以及其他救济方法不足的重要手段之一，在保护中小股东权益方面起着重要作用。 投资者集体诉讼和股东代表诉讼这两种诉讼制度是相互联系，缺一不可的。倘若法律赋予小股东以股东代表诉讼的权利，那么小股东就有权利代表公司向侵害公司利益的管理层以及联合造假的会计师事务所要求赔偿，所以，将投资者集体诉讼与股东代表诉讼联合在一起，可对违法者形成双重威慑，给违法者以彻底打击。除此以外，有关部门还应考虑通过降低诉讼门槛，为股民提供法律救援，成立专门的纠纷仲裁机构等形式来进一步完善司法监督制度。 3.充分发挥社会监督的作用。

（1）提升注册会计师的执业监督水平。具体而言，为了有效提升注册会计师在上市公司会计信息披露外部监管中的作用，有必要从以下几个方面入手：①提高注册会计师的审计独立性和业务水平。审计独立性是审计的灵魂，既是对审计人员行为的约束，也是审计人员的核心价值。首先可以借鉴国际惯例制定相应的法律法规，促使会计师事务所的组织形式向合伙制转变，从而实现从组织形式上确保注册会计师审计的独立性。除改变事务所的组织形式，以提高

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审计独立性之外，还可以全面实行事务所和审计人员定期轮换制，对证券期货审计业务以外的其他审计业务规定审计人员定期轮换。最后，还应加强注册会计师的后续教育，以增强注册会计师的职业道德，通过提高注册会计师的业务素质和业务水平，从而使其独立性进一步加强。②加强注册会计师协会建设，完善行业自律。加强注册会计师协会的建设，一方面政府要对注册会计师协会放权，实行自主管理；另一方面要加强注册会计师协会的自身建设，尽快完善内部机构，提高自身的管理水平，制定行业自律和各项管理制度，充分发挥其自律、监督以及服务作用。③加重注册会计师违规执业的责任承担。从总体上看，在我国注册会计师法律责任的有关规定中，强调更多的是行政责任，而对如何处理虚假会计信息所涉及的民事责任问题、民事赔偿的主体和民事赔偿的客体问题以及赔偿判决程序问题等几乎都没有涉及。所以，可以根据注册会计师工作谨慎程度或者过错的程度，使其在责任范围内承担相应的民事责任，从而完善民事赔偿制度，才能有效地遏制注册会计师的投机行为，促使注册会计师加强风险意识，在整个执业过程中保持应有的独立性，确保审计质量。④注册会计师和会计师事务所还应加强职业保险和职业风险基金建设，提高其承担民事赔偿的能力。目前，国内大部分的会计师事务所只提取职业风险基金，购买职业责任保险的还是比较少，并且很多会计师事务所的职业风险基金对巨额的罚款或赔偿只是杯水车薪。因此，有必要进一步加强注册会计师和会计师事务所的职业责任保险和职业风险基金建设，使注册会计师和会计师事务所承担责任的能力得到增强。 （2）完善新闻媒体监督制度。为更好的发挥新闻媒体监督的作用，国家应当确立有利于新闻媒体监督的法律原则。目前，我国法院在审理新闻媒体与上市公司之间的新闻报道纠纷案件时，所采用的法律依据主要是最高人民法院出台的有关于名誉权的司法解释。这类司法解释立足于保护个人隐私权和人格权，对名誉权纠纷的处理采取非常严格的归责责任。但是，这种以保护私权为宗旨的司法解释，不应该适用于对公权的监督。因此，我国立法应该针对新闻媒体报道监督对象的不同，确立不同的法律原则，当报道的对象与社会公共利益相联系时，归责原则应该做到有利于新闻媒体的言论监督；当报道的对象无关社会公共利益时，则应采用严格的归责原则确认侵权责任。

（3）提高投资者参与监督的力度。有关部门要加大力度加快研究建立进一步提高投资者尤其是社会公众股股东参与监督力度的相关制度。可以采取股东大会网上投票、公开征集股东委托投票权、相关重大事项引入社会公众股股东表决机制等方式，畅通与投资者联系的渠道，提高投资者的参与监督的力度，切实保护投资者的合法权益。 4.加强对监管者的监督。

首先，应该对具体监管机构的权力建立约束机制。建立约束机制的根本目的在于减少监管过程中的寻租现象，增强监管机构的理性。现阶段，笔者认为切实可行的做法是在法律中确定全国人大常委会对证监会的外部约束，采取定期对证监会的监管工作进行制度化监督的做法，同时采用举行公开的听证会来平衡权力。此外，还可以通过加强市场、公众和政协的监督起到有效的再监管作用。其次，建立有效的内部控制制度实现有效的自我监管。针对监管者的再监管设计一套有效的奖罚制度。最后，设立专门的委员会对注册会计师行业进行监督。可以设立

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独立的会计监督委员会，行使对注册会计师行业的监督权，包括注册会计师行业的注册、调查、惩罚等。

（作者单位：江西财经大学）