作者：刘敏
来源：《特区实践与理论》 2017年第1期
社会资本作为经济学领域的概念，已广为人们熟知。法国社会学家皮埃尔·布迪厄在20 世纪后期从社会学的角度提出了“社会资本”的概念，美国社会学家詹姆斯·科尔曼(James Coleman) 、罗伯特·帕特南(Robert D .Putnam) 等学者建立了社会学社会资本理论的框架，社会资本作为一个重要的社会学概念获得学界广泛关注。目前，学界普遍认为社会资本是社会与个人之间的相互联系，以及由此产生的互利互惠和互相信赖的规范，其表现形式与信任、合作、规范、信息等相关。[I]
一、社会资本与社区治理的相关性及互动模型
美国社会学家罗伯特·帕特南指出：“公民参与网络培育了强大的互惠规范，促进了交往，体现了合作的成功。\" [2]治理的最终目的是要建立一种普遍信任的机制。可见，社会资本的内涵与治理理论的本质是相互促进的。社会资本是社区建设的根基，丰富的社会资本将为社区的和谐发展奠定扎实的基础。社会资本与社区治理二者之间呈正相关关系，要实现社区善治、构建社区治理共同体，必须要有良好社会资本作为基础和前提；同样，社区善治的实现有助于增强和发展社会资本，二者相辅相成，相互支撑，从而形成社会资本、社区善治及社会和谐的良性互动模型。
居民参与网络将社区的“我”发展为“我们” 。从微观上来看，居民之间的亲情、信任、参与等构成了个人的社会资本，居民在参与社区公共事务的过程中产生了频繁的合作与互动，这种合作是横向的、伙伴关系的合作，并非由上而下的垂直合作，正是在频繁的横向合作与交往中，居民彼此间的信任得以增强，居民对社区公共事务的参与热情及对公共利益的关注程度也逐渐提升。正如英国社会学家肯尼斯· 纽顿所言，居民参与网络产生了普遍的互惠和信任，社会资本把个人从缺乏社会良心和社会责任感的、自利的和自我中心主义的算计者转变成具有共同利益的、对社会关系有共同假设和共同利益的共同体的一员，从而构成了将社会聚合在一起的粘合剂。[3]居民参与网络促成了社区中每一单个的“我”向具有集体意识、关注集体利益的“我们“转变。参与网络、互惠规范为“我们“实现更大范围的合作与联系提供了条件和驱动力，社区治理的本质追求和目标是要实现社会和谐，社会资本存量丰裕，必将促进社会和谐，和谐的社会必然有益于社会资本的培育和发展。
二、深圳市宝安区社区治理面临的困境分析
随着市场经济和城镇化的快速发展，流动人口迅猛增加，外来流动人口在城市社区中的比重越来越大，造成城市基础设施建设超负荷运转、城市公共服务难以满足实际需要等系列问题，给城市社区治理带来巨大挑战。
流动化背景下的社会原子化。社会原子化是指在社会重大转型变迁时期，由于人类社会最重要的社会联结机制一中间组织的解体或失缺而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会总体性危机。[4] 在社会原子化的视角下，社会转型过程中出现社会联结遭到破坏，进而呈现出社会解组的种种动向。一是单位制解体背景下的“原子化动向＂ 。传统的单位制构建了组织化程度高的整体性社会，单位组织的建立成为中国社会整合的最佳手段。改革开放以来，传统的单位制逐渐瓦解，而新的社会组织尚未建立，导致社会的基础秩序打破了原有的平衡。二是新型城镇化背景下的社会“原子化动向＂ 。改革开放后，伴随着城乡
二元体制改革以及新型城镇化速度加快，大量农村青壮年劳动力流入城市，因谋职和生活社会流动，远离家乡后，处于城市流动游移的状态的农民工们势必呈现原子化状态。
转型背景下的社区组织科层化。美国社会学家默顿曾提出科层制具有一定的反功能。在科层组织体系中，官员们偏重程序和形式导致实际效率降低。
社区组织科层化最大的弊端在于：多层级使社区事务程序繁杂。科层化组织形式的强化使得居委会自治功能边缘化，实际则作为政府的派出机构，执行行政事务，无暇顾及与居民生活息息相关的事情基层治理丧失了活力，这种社区各治理主体职责不明晰、专业分工不足的板结化的治理形式无疑在一定程度上阻碍社区治理创新。
科层化背景下的社区自身的脆弱化。科层制是分工细化和绩效追求的必然产物，主要存在于行政机构或大型企业组织中，作为自治组织的社区在其现实的发展进程中已表现出明显的科层化倾向，但依托于社区组织而建立的科层权力更多的是科层管理结构下的一种协同力量，是一种初级的、残缺的科层形式，无法形成典型意义的科层制。第一，权力来源缺陷性与资源掌握的有限性。依照社区自治理论，社区组织的权力合法性应主要来源于“自下而上“的居民选举，但在现实的城市社区民主实践中，社区居民的参与度较低，导致社区选举沦为形式。在居民参与不足的情况下，行政指定往往成为人们的现实选择。由于社区权力的基层支持不足，必然导致其权力的群众基础薄弱。第二，社区自治组织权力的依附性及职位不确定性。在通常的情况下，由千城市社区居民参与的有限性，作为居民自治组织的社区组织，在很大程度上成为政府派出机构的办事场域，扮演了“行政末梢组织”的角色。由此带来外部权力关系与自治权力呈现显著的不对等关系，即使社区采取了科层化管理模式，但其自主性较为微弱。第三，科层间升迁流动的阻滞与成员的低成本脱位性。社区工作人员专业水平较低，来源较为复杂，各成员之间的合作不畅，而且，社区内部缺乏赏罚激励机制，也尤力提供升职途径，从而形成一种科层间的阻滞固化。工资微薄加上升迁激励的缺乏，直接弱化了社区工作岗位的吸引力。
深圳市宝安区城市社区类型多样化，存在村改居社区、工业型社区及花园式社区等多种类型，传统的以行政命令和自上而下的垂直化管理模式已无法满足社区多样化的治理需求。在社区治理的现实中，随着城市化进程的加快，宝安的社区治理面临诸多困境。
人口比例倒挂。宝安区是深圳最大的工业区，2004 年宝安完成城市化，区内人口迅速增长，到2014年底，宝安区常住人口351.44 万人，管理和服务总人口约600 万人，人口总量占深圳市的35.8%,是珠海市人口总量的2.4 倍，超越兰州市、海口市等省会城市，是深圳人口最多的区。根据国务院调整城市规模划分的新标准，宝安区的人口规模程度已经达到了1 型大城市的人口规模。除了上述人口规模庞大、人口密度高的特征之外，宝安区人口主要以非户籍人口为主，户籍人口和非户籍人口倒挂现象十分严重。2014 年底，宝安区常住人口中的户籍与非户籍人口比高达1:15, 非户籍人口占总人口的比例为73.9% 。按照实际管理和服务人口计算，则高达1:12.6, 外来人口比例最高的社区达80% 以上，社区流动人口激增，社区规模庞大，最大社区近25 万人。大量的流动人口为宝安的经济社会发展做出巨大贡献，但是流动人口利益诉求不断增长，与流入地公共资源有限配置之间的矛盾愈演愈烈，这显然加剧了资源环境压力，推高了城市运行成本，加重了社区治理的压力。
基层矛盾交织。近年来，随着宝安区经济的快速发展，社会矛盾日益凸显，并呈现多元化、群体化、复杂化、激烈化趋势。随着改革进一步深化，越来越多的公民和经济组织成为市场经济的主要力量，就矛盾的主体而言，呈现多元化特征。基层矛盾不再是简单的居民群众内部的纠纷，而是逐步演变成居民群众之间、居民群众与基层政府、居民群众与企事业单位等之间的矛盾纠纷。基层矛盾的内容也呈现复杂化特征。不仅形成矛盾纠纷的因素多，其生成过程复杂，导致的后果也十分严重，往往涉及众多群体的利益，由此也增加了解决基层矛盾纠纷的难度，这给基层社会稳定发展带来严峻挑战。
公共服务滞后。宝安区人口结构严重倒挂，实际管理和服务的人口规模庞大，而按户籍人口配置的公共服务标准和水平远远无法满足居民群众日益增长的民生需求，公共教育、医疗卫生、社会保障、就业服务等基本公共服务发展相对滞后。突出表现在基本公共服务体系不健全、供给规模不足、供给结构不合理及供给机制单一等方面。如2014 年，宝安每千人拥有病床数仅1.18 张，低于全市、全国平均水平，与世界先进国家和发达地区比较还存在较大差距。
管理体制转换。随着经济转轨和社会转型，城市的社会经济生活相应发生巨大的变化，传统的以单位制为主、街道办事处、居委会制为辅的体制基础上，单一的行政化管理体制弊端日益凸显，已无法适应现代城市社区发展的新要求。比如，街道办事处缺乏法定的执法权，作为区政府的派出机构，通常将上级政府布置的任务分派给社区共组站，本身较少直接参与社区管理，成为“ 二传手”角色。导致大量资源闲置浪费、基层办事效率大幅降低。此外，社区组织的行政化色彩浓厚。如社区居委会，要么过多地承担行政事务，让其成为附庸，要么作用发挥受限，使其无所适从，最终导致居委会角色定位不明，在基层民主与基层自治作用发挥上流千形式，在民主协商共治上的平台作用发挥不够，导致地位边缘化、功能空心化问题严重。
社区经济脆弱。随着宝安区工业化和城市化深度发展，社区经济的发展步伐显得尤为滞后。一是社区经济孤立发展，融入经济整体发展轨道、接收外部经济正效应辐射较为困难； 二是土地资源利用较为分散，尚未形成土地规模经济效应； 三是社区物业配套的环境与公共服务难以满足居民需求，导致物业出租率和收益呈现持续下滑趋势。近年来，由于社区经济发展路径单一、发展模式落后，社区经济的短板效应尤为突出，社区经济难以实现可持续发展，脆弱性较为明显。
社区人才缺乏。社区服务质量的优劣取决于社区服务人员的专业化程度的高低。目前，宝安的社区居委会工作人员以兼职为主，其工作的时间精力有限，如授权不够容易影响居委会作用的发挥；同时，工作人员以本地人为主，吸纳外来务工人员、民间精英、优秀＂候鸟“老者不够，社区人才资源未能充分发掘整合。总体上，社区工作人员的专业化、职业化建设严重不足，适应社区服务智能化、多样化发展趋势的青年人才更是凤毛麟角，现有的社区工作人员，虽有一定的工作经验，但面对社区管理中的新情况和新问题有时感到力不从心，无法为社区居民提供创新的服务，能力素质与民众需求差距较大。
三、社会资本理论对宝安社区治理共同体构建的启示
（ 一） 实现个人信任向社会信任的转换， 提高社区治理绩效德国社会学家齐美尔提出“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙” 。[5]社区是社会的细胞，诸多社会问题在社区反映出来。社区，作为社会治理的末梢，提高其治理绩效关乎整个社会的和谐与稳定。“社会资本是否真的有益于个人、社区、甚至是整个国家呢？答案是肯定的，一项令人印象深刻并规模逐渐扩大的研究认为，公民关系(Civic Connections) 能够使我们变得健康、富有、睿智。无论你是一个意大利南方的村民，还是美国内陆城市的一个穷人，或是某个高科技工业区内的一名富有的企业家，缺少社会资本的生活都是难以想象的。\"[6) 由此可见，社会资本影响人们生活的方方面面，信任作为社会资本的必要部分，在提高社区治理绩效中发挥着十分关键的作用。如何提高社会资本度，即如何实现个人信任向社会信任的飞跃便成为社区治理的重点和难题。宝安社区复杂多样，形态各异，社区治理方式由单一的行政管控向多元主体共同参与转变，只有竭力增进社区多元主体之间的相互信任，减少甚至杜绝相互推倭行为，克服多元主体参与社区治理的集体行动困境，将社区治理真正落到实处、落到行动上，社区治理才会取得良好的绩效。社会信任，如同春风细雨浸润着每个社区居民的心田，它不是一朝一夕即可形成，作为一个国家文化和社会的产物，它需要经过长期、持久的，一代人甚至几代人的努力培育，才能根植于人们的内心。因此，形成稳固持久的社会信任，对提高社区治理绩效大有裨益。
（二）建立普遍互惠的规范，保障社区治理有效运行
规范是明文规定或约定俗成的标准，规范可由组织正式规定，也可以是非正式形成的。罗伯特· 帕特南教授曾给普遍互惠规范的具体含义作了界定：
”就算我不认识你，就算我得不到丝毫立竿见影的回报，我也会毫不犹豫地帮助你，因为我坚信，你或者其他人在未来我需要帮助的时候，也会给我回报。\"[7] 此观点道出了普遍互惠规范的本质就是“合情合理的自利”，在一个充满普遍互惠的社区中，规范是社区所有居民内心的认同和形成的共识，每一个人都主动自觉地遵守，并在短期利他和长期利己的互惠合作中增进了信任，提升了社会资本度。在社会资本高的社区，人们积极参与社区的公共生活，彼此之间相互信任，共同遵守约定的规范，其社区治理就能高效运行。宝安社区居民的民主参与意识较为欠缺，参与社区治理的各个主体存在”事不关已高高挂起”的错误理念。社区共同体培育不足，居民尤其是大量外来人口对社区的认同感、家园意识薄弱，普遍互惠的规范尚未建立。社区多元治理主体之间遵循着各自不同的规范和制度，比如，社区居民有其共同约定和认同的村规民约；作为群众自治组织的社区居委会，要在法律法规范围内开展社区民主自治活动；社区工作站要遵循政府的制度和规范；物业管理公司及业主委员则要遵守物业管理法规、规章、规范性文件和业主公约、业主委员会章程等等开展工作。表面上看，这些制度和规范是相互独立、各自为政，但实质上有共通之处，这种共通之处就是蕴藏在社区治理中的普遍互惠规范。因此，我们应注重深层次挖掘社区治理中共存的普遍互惠规范，并将其作为社区治理的指南，大力培育社区社会资本，促进人与人之间、家庭与家庭之间守望相助关系的形成，强化居民对社区共同体身份和意识的认同。在塑造集体价值观同时还注重引导居民参与各种自利和公益的公共议题的讨论、协商和解决，形成社区规范的制度体系和遵守共识。此外，要以法制教育浸润人心，增进居民法治意识和素养，建立居民公约、邻里公约等道德自律规范，以共建诚信的方式增加共同体的社会信任资本。
（三）发展横向的居民参与网络，构建社区治理组织网络的核心
横向的参与网络使社区多元主体在相互交流中发表各自的期望和主张，从而建立互惠规范。[8]横向的参与网络有助于增强社区多元主体之间的相互信任，减少各主体之间的利益博弈及集体行动困境。目前，宝安区的宝民社区和桃源居社区在发展横向的居民参与网络方面进行了积极有益的探索。2006 年，宝安区在新安街道宝民社区率先成立全国首家驻社区党委一＂驻宝民社区党委＂，把组织关系不在社区，但工作、生活在社区的党员一并纳入管理，突破党的基层组织设置、党员参与社区建设途径及社区治理机制，使社区党建从条块分割、以条为主、独立运行、单打独斗的垂直领导体制，向以横向协调、指导服务为主、兵团作战的区域化党建格局转变。西乡街道桃源居社区组成了一个由社区党委、社区工作站、社区居委会、业主委员会、社区公益中心和物业公司等六方的负责人，及社区党员代表、社区居民积极分子代表共同参与的“六方联席会议”制度。“六方联席会议”制度将社区治理结构与服务体系有机结合起来，形成社区治理组织网络的核心，协同各方力噩横向合作，推动服务效率和治理效率大幅提升。
社会资本理论为社区治理研究提供了一个全新的范式，为实现国家治理体系和治理能力的现代化提供了有益的指导。社区社会资本是社区共同体内部产生的互惠互利关系的总和，它影响着人们生活的方方面面，良好的社会资本有助于推动社区和谐发展，实现社区善治。目前，宝安区社区治理创新取得了诸多成绩，但与实现社区善治及社区多元主体之间的良性互动尚存在大幅提升的空间，诸多问题不容小觑。今后，应积极运用社会资本理论，提高社区社会资本存噩，有效解决宝安社区治理中的瓶颈，建立健全普遍互惠的规范、横向的居民参与网络及为民服务的社区治理共同体。
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