浅析新形势下政府职能的转变
[摘要] 党的十七大明确提出 “加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，强调“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要求“抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行流畅、监督有力的行政管理体制。”这不仅使我们深化行政管理体制改革的目标明确、途径明确、方法明确，同时也使我们强化了“加快”“抓紧”“着力”的紧迫感和使命感。政府职能不是固定不变的,而是随着经济环境、政治环境和文化环境的变化不断发生转变。当前,我国正处在社会转型和应对经济全球化的关键时期,经济、政治和文化环境发生了重要的变化,重视和加强对我国政府职能转变的研究,探讨适合我国国情和发展阶段的政府职能模式及其实现途径,尽快实现我国政府职能的转变是摆在我们面前的重要任务。
[关键词] 政府职能 转变 改革
前言政府在国家和社会的发展中扮演着越来重要的角色正如1997年世界银行的报告中所指出的那样──“政府正在成为人们注目的中心”。政府职能是国家职能的一部分有时也称行政职能政府职能。随着经济全球化的发展和进步政府的职责和功能越来越多政府职能转变也成了大势所趋。改革开放30多年来随着政治经济的发展和我国改革开放的深入进行对我国政府职能转变提出了多方面的要求有的转变已经实现有的转变正在进行中。同样在我国政府职能转变过程中也不可避免的存在着许多问题。下面我们就对我国政府职能转变的有关内容做出探讨。
一、政府职能的基本内涵
面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇，世界各国政府都在争先
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恐后地推进本国全方位、多层次、宽领域的改革和发展，特别是政府的改革和发展。政府的改革和发展，首推职能变革。
政府职能指的是政府根据社会需求在国家和社会事务管理中所承担的职责和功能。其中，职责是静态的，功能是动态的。根据社会的发展和需求，政府的职责和功能也会发生相应的变化。因此，所谓政府的职能变革，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。政府的职能变革是一项系统工程，它具体体现为：
其一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。
其二，政府职能的变革，主要是指政府社会管理职能的转变。因此，政府职能的变革，关键是要转变政府的社会管理职能及相应的管理方式，实行政企分开、政社（社会组织）分开。
其三，政府职能的变革，意味着政府管理权限的改变，即将属于企业的经营权还给企业，将属于社会组织的权力分给社会。
其四，政府职能转变的核心是管理制度的创新，即政府管理理念和管理方式的更新。
二、知识经济、经济全球化和“入世”对传统政府职能及管理制度形成的严峻挑战
迄今为止，知识经济、可持续发展以及经济全球化等各种新观念、新思潮不仅为人们耳熟能详，而且已经渗透到政府管理和职能变革等各领域，极大地改变了传统的政府经济行为方式。具体而言，知识经济主要凸现了知识在生产要素构成中的核心地位与作用，因此，它要求政府在高新产业领域、高新技术企业的创办扶植、技术创新等方面承担更大的责任，并予以更多的制度保障和支持，以提高国家竞争力与技术创新能力；目前，经济全球化已成为一股不可逆转的潮流和趋势，经济全球化是人们对世界各国的经济联系日益密切、相互渗透乃至体现出一体化这样一个事实的引申性描述，全球化本
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身就是一种有力的开放促进机制，在全球化的背景下，经济资源在追求效用最大化动力的驱使下具有快速流动的特征，有可能和政府滞后的计划指令式资源配置机制发生冲突，直接导致政府管理经济事务的难度不断提高，给问题的处理增加复杂性，从而对政府传统的管理制度和职能提出严峻挑战。在全球化的冲击下，各级政府必须合理调整自己的经济职能，努力打造自己的应变能力和竞争优势，全面提高、改善政府经济行为运作的水平与方式，才能适应国际经济结构和世界市场的重大变化，促进经济和社会的良性稳定发展。
政府职能如何适应社会主义市场经济和经济全球化的需要,是一个事关改革、发展、稳定的重大课题,也是行政管理体制改革是否成功的核心问题。加快推进行政管理体制改革,进一步转变政府职能,是我们国家目前一项十分紧迫的任务,也是实现全面建设小康社会和和谐社会的重要保证。
三、我国政府职能转变中存在的问题
自改革开放以来，政府职能虽经历了多次调整，但由于中国长期实施计划经济体制，在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响，它主要表现为：在政府管理理念方面，传统的“官本位”思想仍然盛行，反映在管理体制上，就是长期以来形成的强制性和全能性的体制性特点。尽管经过20余年的改革开放，我们的行政管理在机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就，政府的管理范围、方式和制度安排方面都有了长足的进步，但是，由于思维的固化和体制的惯性，目前的政府管理方式和制度仍然具有浓厚的行政色彩。整个国家的政治、经济、社会一体化格局仍未改观，政府仍然用行政权力来配置社会和经济资源，过于强调政府本身的价值和政府的中心地位。长期以来所形成的政府是公共管理的实施者，公民是公共管理的接受者的错误的职能定位，在以往的职能转变中并未得到根除，仍在我国的行政实践中大行其道。具体而言，我们可以从下以几个方面来认识目前政府职能转变中仍存在的问题：
1.政府机构改革不到位。政府机构改革和转变政府职能是相辅相成互为因果的。我
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国各级地方政府虽然进行了多次机构改革,但不少地方政府的改革只是走过场,没有进行实质性的改革。
2.领导职数过多,党政交叉。职数过多,分块就多,机构自然就多，而且很多地方党的领导干预过多行政是比较普遍的现象。
3.监督机制不完善。如果没有形成完善的监督机制,很容易导致腐败的滋生,自然不可能很好地转变政府职能。
4.经济调节职能不突出。经济调节主要是对社会经济进行宏观调控,包括规范市场、控制垄断、保持经济均衡发展,供给公共产品和服务,调节社会分配,推进市场化改革等。但是,我们不少地方政府干预企业过多,政企不分、政资不分、政事不分、政社不分的情况还比较突出。
5.官僚主义现象还比较严重。政府是服务政府的观念在一些的行政机关工作人员当中还很模糊,“官办”思想还比较严重。
四、重塑政府管理职能及管理制度的几点建议
当今世界各国政府都在致力于政府职能转变，实施行政改革，以期提高政府行政效能，增强服务品质。对于处在新世纪新阶段的我国政府来说，面对加快完成建立社会主义市场经济体制的改革目标任务的新形势，适时转变政府职能，提高社会管理和服务水平，更是显得尤为紧迫和尤为重要。本人对如何转变政府社会管理和服务职能，有如下几点建议：
1.加强制度建设，依法行政。 正如邓小平所指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”所以，政府职能转变的制度保障，关键在于建构好的制度。树立政府依法行政的观念。国家稳定、经济发展的一个重要保障是规范政府与法律的关系：人们要求建立一个强有力的政府去贯彻法律，又要求政府必须依法行政，即通过法律规范、约束、协调政府行为。由此得出政府的法律地位应该是与国民平等的一般结论，它对于国民来说既不是施惠者，也不是凌驾
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其上的主人。国民可以通过法律坚持、维护自己的利益，而同时其行为必须要受国家法律约束。这样，才能体现出法律的普遍适用性、公平性，而法律的严格执行不仅是社会秩序得以维持的基础，而且在经济生活各方面发挥诱导、协调、强制等多种社会功能。
2.在社会与政府的关系上，确立有限政府的新观念。 英国经济学家约翰。斯图加特。穆勒在其1848年出版的《政治经济学原理》一书中写道：“在此特定时期于政治科学与实践国务活动中最有争议的问题之一，就是关于如何对政府职能与作用范围加以适当限制。”然而，时至今日，即使在市场经济发展水平较高的发达国家，穆勒提出来的上述问题，即在社会经济范围里如何明确划分公共部门与私人部门的作用、责任和活动边界问题，尚未得到圆满解决。对于包括我国在内的转轨国家来说，相同问题——在市场经济环境中如何规定政府职能（限定政府权力）问题，抑或在经济体制转轨过程中如何实现政府经济职能转变问题——则仍在积极探索中。现代政府是典型的有限政府。在市场经济背景下，政府的权威不在于权力的张扬，而在于权力制约基础之上的社会认同，是一种有限的权威。在过去很长一段时间，囿于对社会主义的僵化理解，人们误认为，政府的能力是无限的。但随着时间的推移，全能政府的负作用越来越明显，比如效率低下、浪费资源等等。在破除计划经济政府理念之际，首先要确立有限政府的新观念。
3.适应市场经济环境，实践有效政府理念。 经济学家道格拉斯·诺斯和罗伯斯·托马斯认为，西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度，也就是说具有制度效率的西方国家在保持动态效率的前提下崛起发展，成为发达的国家。以此类推，只有有效率的政府，才能持续地支撑发展；而缺乏效率的政府，无疑只能制造落后。，市场经济的最大特点是效率优先，与此相应，为适应市场经济环境，政府必须以有效政府作为自己的行为目标。有效的政府必须找准自己的位置，起到它应该起的作用。它应该以社会和市场的需求为导向，有针对性地提供高质量的公共服务。同时，有效政府是以有限的政府为前提的，它能够认识到自己能力的有限，对社会尽可能抱开放的态
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度，能够与社会中介组织和企业通力合作，共同努力满足社会的需求，实现双赢。因此，有效政府是市场活动的有机组成部分，是保证市场高效运行的基础。
4、.以人为本，树立“服务政府”的管理理念。 政府的主要职责在于服务，而不在于经营。市场经济以“人性”为价值取向，要求政府贯彻服务的精神和原则，顺应人性的内在要求，以“以民为本，以社会为本”为中心，树立重服务、轻管理，重事后监管，轻过程干预的服务型政府管理理念，建设一个公开、透明和可问责的公共服务型政府。公共服务型的政府的治理框架包括：一是政府要做什么，不做什么，先听取民意，由民意决定政府应该提供什么样的公共服务和产品；二是必须以社会和企业对政府的评价来衡量政府公共服务的质量好坏。服务政府并不意味着一定扩大政府规模，也不意味着一定增加公共支出，或由政府直接提供更多的公共服务，而是要政府转变角色，充分发挥好市场的促进者、合作者、管理者的作用，将“以民为本”，提供服务做为政府自身变革和创新的基础。树立维护人类社会共同追求的基本价值的观念。鲁迅先生认为，这些基本价值是生存、温饱与发展，这里“生存”不意味着仅仅是活着，“温饱”不意味着奢华，而“发展”也不意味着放纵。美国发展经济学家迈克尔。托达罗认为，人类的基本价值是生存、自尊和自由。尽管表述有所不同，但是，生存权、免于恐惧的自由、社会公正、集体安全、共同分享经济增长的福利与机会，这些作为人类基本价值的构成要素获得了世界各国人民的普遍重视，以至成为“普适价值”。既然作为“普适价值”，各级政府官员不须花费更多的时间专门研究、讨论这些基本价值是否适合于我国国情。相反，政府官员应该把维护这些基本价值作为制定各项经济政策和社会政策的出发点和归宿点，尽量避免追求那些与人类基本价值无关的，甚至有损于基本价值实现的目标。此外，政府还应该重点考虑通过何种有效途径更好地使国民实现这些基本价值。
5.遏制腐败现象。 改革开放20年来，我国政府的职能模式已经有了很大的变化，政府管理经济的方式正向宏观调控转变。特别是价格“双轨制”的取消，为减少和消除
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“官倒”、“寻租”等腐败现象提供了重要条件。但是，从总体上看，我国的行政管理体制还存在很多与社会经济发展不相适应之处。由于政府职能转变滞后，政府对市场干预过度或失当，不仅制约着经济改革的深入，影响着民主政治建设，更成为腐败现象泛滥的制度性原因。对于政府干预职能与腐败之间的内在联系，西方经济学中的寻租理论进行了非常深刻的剖析。贪污腐败现象严重损害了党和政府的威信及形象,严重影响了政府职能的行使。因此,要加大力度遏制腐败的产生,铲除腐败滋生的土壤。一是要加强教育,提高公务员思想政治素质;二是建立健全相关的法律、法规和制度,尽可能堵塞政策的漏洞；三是严把用人关,避免任人唯亲；四是在日常政务活动中,要十分注意决策权、执行权和监督权这三者之间的关系；五是完善监督机制。
政府职能的转变，树立一个真正服务于人民的政府是我们的期待。它是一个庞大又复杂的工程，需要政府和群众的共同努力，从各个方面去改进，需要一步一步扎实推进，不断的实践，更加适应现代社会的新要求
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参考文献：
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