理论探讨 地方政府投融资平台金融风险的防范 口李幼辉 ２００９年末，我国东部沿海地区政府 政和商业银行埋单。 ｎ００９年以来，在我国政府采取４万亿元 统计，‘＿一财政投资和１０万亿元信贷投放政策的 投融资平台贷款较上年末增加了２２９３４．５５ （二）资产负债规模不对称形成盲目扩 刺激下，我国经济社会逐渐走出了金融危 亿元．占全国增量的８２．６３％。我国东部地 张风险。由于资产负债规模扩张的不对称． 机的阴影．步入了经济回升及稳步发展的 区已成为政府投融资平台贷款最为集中的 加大了地方政府的债务偿还风险。在一些 健康轨道。但是，经济发展中投融资过热、 区域。 通货膨胀加大、金融风险苗头逐步显现等 地方，投融资平台还款过度依靠土地出让 （三）项目主导性强，贷款集中度高。据 收入。在当前楼市面临政策调控的情况下． 问题已日益严重．对我国经济向好的局面 统计，２００９年，在全国地方政府投融资平 如果土地出让收益出现缩水。银行的信贷 带来了不利影响。特别是我国地方政府投 台贷款余额的７．２万亿元中，投向城市建 资产质量必将受到影响，出现风险。 融资平台的贷款规模快速增长。政府投融 设、各类开发区和园区、土地储备中心等贷 （三）持续适度宽松货币政策带来的风 资平台风险不断加大。据有关部门统计． 款约４．９８万亿元，占全部人民币贷款的 险。为减轻地方财政压力．避免地方投融资 ２００９年，全国各级地方政府投融资贷款余 ７０％。近几年来，各级政府为改善民生、加 平台资金链断裂。国家将会持续保持适度 额约为７．２万亿元。预计到２０１１年末．将 快城市基础设施建设，不断加大投资力度。 宽松的货币政策．资金成本将继续保持低 达到１Ｏ万亿元左右。地方政府投融资平台 由于投资项目的还款来源除了有政府补贴 水平，这种情况将造成过剩产能的继续累 数量和融资规模快速发展．贷款规模急剧 外．还具有项目未来受益或者土地出让收 积和资产价格的继续攀升。给我国宏观经 膨胀，大规模的投融资给地方政府带来了 入，贷款的安全性和收益性似乎有保障，银 济运行带来巨大风险。 居高不下的债务负担。由于以各种变相形 行放贷意愿相对强烈。 式和地方政府融资平台形式发行的地方债 （四）过度负债规模带来的风险。据统 （四 抵质押贷款和保证贷款方式成为 计，２００９年地方政府投融资平台净新增负 并没有纳入到地方预算．加之举债资金使 绝对主导。据统计，２００９年末，政府投融资 债约３万亿元，预计２０１１年底约达到ｌ０ 用的预算约束不到位．透明度和规范性不 平台贷款中，抵押担保贷款余额为 万亿元。很多地方政府的负债额将远远超 够，缺乏有效的监测机制和完善的管理框 ５７３３６．１５亿元，占全部贷款的８１．１９％：其 过本级财政收入．负债规模的过度扩张会 架等原因，使得政府投融资平台贷款风险 中，土地抵押贷款为４８２３８．７４亿元．占全 带来巨大偿债风险。 急需关注 部抵押贷款的７５．３１％。保证贷款余额为 ２３３４０．４２亿元，占全部平台贷款的 三、我国地方政府投融资平台风险成因 （一）财税制度安排的原因。随着我国 一、我国地方政府投融资平台现状 ２４．４１％。抵质押贷款和保证贷款成为主要 贷款方式。 政治经济改革的不断深化，地方政府发展 二、我国地方政府投融资平台贷款存 经济的动力日益增强，所承担的社会责任 （一）贷款规模大，增长速度快。据统 计，截至２００９年末，我国各级政府投融资 平台贷款余额达７２９６３．２０亿元，比上年末 在的风险 也越来越大。但与此同时，中央赋予地方政 府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步 增加了３２６７２．６８亿元，占全部人民币贷款 总量的４０．２０％：较上年末增长８５．６０％，高 （一）法人治理结构不完善。责任主体 扩大．中央集中的财政收入所占比重不断 出全部贷款增速５０．６８个百分点。２００９年 不清晰，操作程序不规范。随着近两年来地 上升，使得地方政府在社会经济发展过程 末，我国政府投融资平台贷款中的不良贷 方政府融资平台数量和规模的快速增长， 中出现了较大的财政收支缺口。由于法律 款余额为２２０．１６亿元．比上年末增加 一些地方政府融资平台法人治理结构不完 上不允许地方财政透支和发债，财政资金 １１０．６１亿元．不良贷款率为０．２５％。由于政 善，责任主体不清晰，操作程序不规范，一 缺口的弥补只能通过成立具有政府背景的 府投融资平台贷款多为项目贷款，期限较 旦融资平台的项目投资不能收回成本，这 投融资平台公司来间接负债，使得我国地 给地方财政 方政府融资平台极易出现风险。 长，信贷资产质量存在着较大的隐性风险。 些“隐性债务”就必然显性化，（二）银行信贷不断扩张的原因。从信 （二）地区分布明显，贷款投向集中。据 造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财 全国中文核心期刊 现代金融２０１０年第１０期总第３３２期 １５ 理论探讨 贷需求来看，地方政府大力扩张 金融业对“ｉ三农”的支持力度， 投资是推动投融资平台贷款快 速增长的关键内因；从信贷供给 来看，在适度宽松货币政策下， 金融机构对政府投融资平台贷 款具有特殊的偏好。２００８年以 来，面对金融危机的挑战，在信 贷的支撑下，政府投融资平台在 保增长、扩内需、调结构、惠民生 方面发挥了重要作用，尤其是在 继续加大对中小企业的支持政 策．加强我国经济中的薄弱环 节建设。 （六）完善金融监管体制． 防范金融风险。建立宏观审慎 的管理框架．强化资本流动性 监管，建立系统性金融风险防 范制度．建立健全部门间协调 配合、信息共享机制和国际合 贯彻落实政府决策意图、组织实 作机制．完善跨境资本流动监 施重大投资项目建设等方面发 管机制，探索规范地方金融管 挥了重要作用，但同时使政府投 理体制。从内外两方面进一步 融资平台贷款风险加大。 完善金融监管体制，保障国家 （三）银行和政府ｘ￣－ｆｆ０益驱 经济安全、实现经济发展目标。 动的原因。近几年来，我国政府 （七）进一步扩大地方政府 把保持经济增长与调整经济结 债券发行规模，提高政府债务 构、转变经济发展方式、改善民生作为 作 币汇率形成机制的改革．在保持人民币汇 透明度 ２００９年，我国已经尝试由中央政 重点。在城市建设、医疗和教育等方面加大 率在合理、均衡、基本稳定的原则下，发挥 府代理地方政府发放２千亿元债券，这显 开支的压力下，我国地方政府资金缺口较 汇率对经济结构调整的积极作用 然不能满足地方投资建设的需要．也未能 大 需要大量资金支持。银行在国家适度宽 （三）深化财税体制改革。优化财政支 起到抑制政府投融资平台贷款增长的作 松货币政策的引导下，受到自身利益的驱 出结构。健全中央和地方财力与事权相匹 用。说到底，政府平台贷款实质上就是地方 动，对政府投融资平台发放了大量的信贷 配的体制，促进城乡、区域协调发展和产业 政府的隐性负债，但其风险却难以监测和 资金。仅２００９年，就有１０万亿元信贷资金 结构调整。要积极稳妥地推进税制改革，形 控制。因此，应该通过发行地方债来弥补地 投入到国民经济的各个方面，特别是投向 成有利于经济结构调整的税收制度。对国 方政府财政收支缺口，一方面可以促使地 到城市建设、各类开发区和园区、土地储备 家鼓励发展的产业．要继续实施更加有力 方政府更加理性地进行投资建设，另一方 中心等贷款约４．９８万亿元，占全部人民币 的税收扶持政策，支持企业自主创新、促进 面，可以使地方政府的隐性债务显性化，有 贷款的７０％。大项目、大资金、大集中必然 服务业和战略性新兴产业发展。适当增强 利于控制财政和金融风险。在条件成熟时， 会给贷款带来高风险。 地方政府财力．使其能够足以承担日益增 可以探索发行市政债券．进一步增强地方 加的社会公益事业和社会保障任务等．防 政府负债的市场约束力。 四、规范和治理我国地方政府投融资 范投融资平台贷款过快增长可能造成的风 （八）提高政府投融资平台的市场化程 平台的建议 险。 度，多途径柘宽筹资渠道。目前．应积极研 （四）加强对地方政府投融资平台业务 究降低政府投融资平台信贷融资比例的政 （一）树立科学发展观，调整经济结构。 的指导与管理。国家应尽快出台相关管理 策措施，促使其调整融资结构．分散融资风 保持经济增长，调整经济结构、转变经济发 办法．规范地方政府的投融资行为，增强其 险，多方努力拓宽平台的融资渠道。应鼓励 展方式不仅是一项长期的战略任务，而且 在管理运作方面的透明程度和风险管理水 符合条件的政府投融资平台通过发行企业 是当前的一项紧迫工作。做好今年的经济 平，理顺平台企业与地方政府人、财、物之 债券、中期票据和股票筹资，同时尽可能创 工作，关键是要正确处理保持经济平稳较 间的关系．研究建立科学的地方政府债务 造条件，尝试政府融资平台贷款进行资产 快发展、调整经济结构和管理好通胀预期 统计指标体系，将所有显性和隐性的债务 证券化试点。一方面可以转移贷款风险，另 的关系。在三者关系中．调整经济结构是结 一并纳入监测，并建立地方政府债务风险 一方面也可探索一种新的投融资方式。市 合点和突破口，可以起到重要的平衡与调 预警机制，对可能出现的地方政府债务风 场化融资方式的共同点是通过引入投资银 节作用。 险及早预警，采取切实有效的风险防范措 行、评级机构、会计事务所等第三方机构， （二）改善和健全金融体制，完善货币 施，做到防患于未然。 对政府投融资平台进行有效的市场约束， 信贷政策。要及时调整和完善信贷政策．实 （五）引导规范民间投资．为我国经济 可以规范平台项Ｅｔ的投融资行为．更好地 现有保有压。继续深化金融体制改革，进一 社会持续发展提供动力。应加强对民间资 发挥政府投融资平台在地方经济发展中的 步完善国有金融企业治理结构，积极发展 金的引导，既有助于完善多层次信贷市场 积极作用 中小金融机构，促进资本市场特别是债券 建设，也是保持经济发展后劲、提升发展活 （作者单位：中国石油４￣．ｘ－股份有限公 市场的健康发展。同时，要进一步推进人民 力的重要举措。要完善农村金融体系．加强 司江苏石油分公司） １ ６ 全国中文核心 期刊 现代金融２０１０年第１０期 总第３３２期