第３２卷第２期 中南民族大学学报（人文社会科学版） Ｖ０１．３２ ＮＯ．２ ２０１２年３月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｏｕｔｈ—Ｃｅｎｔｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｆｏｒ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉｌａ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） Ｍ８／＂．２０１２ 民族区域自治制度发展与完善的理论思考 彭建军 （武汉大学法学院，湖北武汉４３００７２） 摘要：地方自治作为现代国家的民主制度和地方治理形式，可以有效克服中央集中管理的弊端，提高地方治 理的效率，保护地方的利益。民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度，通过“民族、区域一自治”的框架，保 障聚居少数民族享有自治权利和自治权力，维护自治地方各民族的利益，且自治地方各民族都享有民主参与国家和 社会管理的权利。民族自治地方虽有各民族共同参与管理的现象，但主要基于人民共和体制和现代民主制度而存 在和发展。坚持和完善民族区域自治制度，需要充分利用现有制度资源，通过多样的民主形式，保障自治地方享有 法律规定的自治权等各种权益。 关键词：地方自治；民族共治；民族区域自治制度 中图分类号：Ｄ９２１．８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—４３３Ｘ（２０１２）０２－０１１７－０６ 我国的国家结构形式属于单一制，但因实行民族 关，前者称为地方管理机关，后者称为地方自治机关。 区域自治制度和高度自治的特别行政区制度，使得我 地方自治机关无立法职能，它们只能在中央立法机关 国的地方制度具有复合型国家结构形式的一些特征。 制定的法律规定范围内开展活动。”“资本主义国家 民族区域自治制度实行了六十多年，在创新民主制 根据地方行政区域机构的组成单位，把地方行政区划 度、保障少数民族权利、促进民族地区发展等方面取 分为社区（城市及其居民点）行政和地区（州或省、区 得了重大成绩。在新的时期，民族区域自治制度面临 等）行政，主张地方自治机关的力度放在社区行政区 着一些理论和现实挑战，需要坚持与完善。本文着重 域内。”…该解释较为清晰地阐释了西欧国家（以英、 从与民族区域自治制度关联性较强的两个方面进行 法、意大利、挪威、比利时、荷兰等为代表）地方自治的 探讨，一是从地方自治制度及其原理探讨其与民族区 特点：（１）地方行政区域构成自治的地理单位。（２） 域自治制度的联系与区别。二是对于族际政治中的 民主选举构成地方自治的基本运行机制。（３）行政 各民族共治现象进行阐释，探讨其与民族区域自治制 事务构成地方自治的主要内容。（４）委托管理而形 度的关系。 成的事务与地方本身存在的事务共同构成地方的复 一、基于国家结构形式下的地方自治 合性事务。（５）地方自治的重点在于城市社区，而非 １ 若干法律工具书中对地方自治的界定。对于 更大的非城市辖区。（６）自治地方不享有立法权。 地方自治的概念，《北京大学法学百科全书－宪法行 该论之局限在于一般陛否弃了地方的立法权，其对于 政法》提出：“资本主义国家按行政区域单位（村、区、 地方自治重点在于城市社区的描述似欠完备，因为城 市、州、省）民选产生的机关（及其附属机构）对地方 市社区以外的辖区还可划分为更多类型和低层级的 事务实施行政管理的制度。”而随着“普通居民在地 自治单位。其强调的资本主义的地方自治之性质判 方管理机关中的影响的扩大，唤起当权阶级强化中央 定亦存可论之处。从现代管理科学角度考察，包括社 机关对民选机关的监督，于是产生了由中央机关直接 会主义国家也存在不同的地方自治和税收分权等 任命的地方机关和由当地居民中民选产生的地方机 模式。 收稿日期：２０１１—１２—０８ 基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“坚持和完善中国特色的民族政策研究”（１０ＪＺＤ００３１）；国家社会科学基金 项目“影响民族区域自治发展制度的若干理论问题研究”（１０ＢＭＺ００５）；教育部人文社会科学研究项目“城市化背景下少 数民族流动人口权益保障研究”（０９ＹＪＣ８５００１７）。 作者简介：彭建军（１９７１一），男，湖北省潜江市人，武汉大学博士研究生，中南民族大学副编审，主要研究宪政与民族区域 自治制度。Ｅ—ｍａｉｌ：ｐｊｗｐｊｊ＠ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｅｌｌ １１７ 中南民族大学学报（人文社会科学版） ２０１２年第２期 《中国大百科全书》对地方自治的界定：“在一定 的领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团 体），在宪法和法律监督范围内，并在国家监督之下， 际习惯规范，即使承认地方自治的国家，在给予少数 民族自治的问题上一般趋于审慎。“在很多条约中， 也没有自治权利的条款。没有条约是为赋予自治的 按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财 需要而缔结的，甚至在软法中，国家也会有意识地避 力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。” 该定义主要强调了作为一级“法入团体”的地方自治 单位。从法理上，法人团体的主要特征在于其具有较 大的自主性和作为（财政）义务承担者的独立性。因 此，地方自治的决定性要素在于其因自给自足能力基 免明确表示对自治权的承认。”＿４ 尤其是１９９０年订立 的欧洲安全与合作会议（ＣＳＣＥ）《哥本哈根文件》中， 尽管该文件在有关少数人权利方面进行了广泛的列 举，但在提到自治时，仅仅称之为作为一种保护少数 人认同的可能的方法，而不是作为一项少数人的权 础上而形成的相对独立于外部的自治系统，在权利与 义务关系上与公司法中的法人制度颇为类似。既然 是“利用本地区的财力”，基于取之于民、用之于民的 税收原理和权利义务对等原则，这种对“地方自治” 的阐释突出了其自治权力的法理基础，明晰了自治主 体、自治组织形态、自治权的内容、自治权的限度之间 的逻辑关系。 ２．若干国际或区域法律文件对地方自治的规 定。根据《欧洲地方自治宪章》（１９８５年），地方自治 是指“地方政府在法律规定的范围内，确定并管理属 于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的 重要公共事务的权利和能力”；“这种权利和能力应 通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投 票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使，且地 方议会包括对其负责的地方执行机关。但上述条款 在任何情况下，均不得影响采用法律允许的地方居民 大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。”① 欧盟的这一界定突出了地方自治的几个方面： （１）地方自治属于宪法和法律范围内的一种权利和 能力。（２）地方自治的首要宪政主体为地方议会，地 方行政机关（执行机关）的权利来源于地方议会并需 对地方议会负责。（３）本区域内居民利益和重要公 共事务是地方自治的主要内容。（４）地方自治中的 议会和执行机关的权利运作不能限制和影响作为直 接民主形式的公民管理权，即西方政治和法律原理重 视直接民主和公民参与的习惯。 少数民族自治是由地方自治和保护少数族裔问 题发展而来的。其主要形式包括民族联邦制（瑞士、 比利时、印度、俄罗斯等）、民族区域自治（芬兰、意大 利、西班牙等）和民族文化自治（爱沙利亚、拉脱维亚、 克罗地亚、挪威、瑞典、芬兰、俄罗斯等） ］。尽管如 此，少数民族地方自治事项在世界范围内并不普遍。 出于对主权国家安全和统一的考虑及对少数民族作 为一个确定的法律主体的不同认识，在与自治相关的 法律、协议及实践中，很难明确认定自治属于一种国 １１ ８ 利②。在对少数人的权利保障中，承认少数人作为一 个受保护的群体与赋予其自治地位还存在很大的距 离，甚至与少数民族的地方自治还不是一个层面的问 题。中国政治和法律话语下的少数民族权利与国际 人权文件中的少数人问题有共同之处，但区别也较为 明显。在２００７年通过的《联合国土著民族权利宣言》 中，土著民族的自主权或自治权得到承认，在涉及其 内部或地方事务的事项上，以及在如何筹集经费以行 使其自治职能的问题上，享有自主权或自治权③。通 过国际人权文件的方式确认特定族群享有一项集体 权利尤其是自治权，这在国际人权概念存在分歧和广 泛争论的背景下是不常见的。少数民族、土著民族等 特殊群体所享有的涉及自治权等权利，主要是社会主 义国家认同的政策，而为资本主义国家的公民认同理 论所否认，这一分歧一直存在。当然，通过宣言的方 式“承认”土著群体享有集体权利只是迈出了制度变 革的第一步。 ３．学界关于地方自治的不同论述。日本学者芦 部信喜在《宪法学》中将地方自治归结为民主主义和 权力分立的原理，主要强调了地方自治在于抑制中央 统一权力的强大化，及应使权力向地方分散的意义， 从学理上界分地方自治为居民自治与团体自治。其 中居民自治是指地方自治依据居民的意思来进行的 这一民主主义的要素；团体自治是指将地方自治委之 于独立于国家的团体，由团体在自身的意思与责任之 下进行自治的这一自由主义性质的、地方分权性质的 要素 。这种区分与《欧洲地方自治宪章》所强调的 公民民主和地方政府的自治是一致的，也是西方基于 个体权利原理而出现的先公民后国家和集体的一种 体现。 近代以来，一贯倡导分权、地方自治的西欧国家 ①《欧洲地方自治宪章》，由欧洲议会１９８５年通过。 ②Ｉｍ’１．１ｅｇａ１．Ｎｉｎｅｔｉｅｓ．２９（１９９０），第１３０５页。 ③《联合国土著民族权利宣言》第４条。 第３２卷 彭建军：民族区域自治制度发展与完善的理论思考 所实行的自治形式显示出诸多不同，在形式上包括联 邦主义、大区化、地方政府自治、自决、功能自治（不同 于具有地域因素的自治）等。地方自治在西欧各国的 形成、发展，表现出几个方面的特点：（１）自治的地理、 机结合是主流解释，但这两种不同的自治类型是如何 结合的，没有学者关注。实际上，民族自治与地方自 治并非同一标准下分出来的两种自治类型。张文山 提出应以属地主义、属人主义、属人兼属地主义分为 三种自治形式，不能将地方自治（属地）与民族自治 人口规模等基本要件不同，使得自治形态各异。（２） 历史影响因素不同，使得自治的程度、方式、权力配置 乃至延续至今的变革亦有区别，如北欧形成的较为典 型的“自由市镇实验”，南欧受拿破仑时期政治法律 实践影响而形成的集权国家分权形式，西欧如荷兰、 （属人）同时与民族区域自治对比，若要归类，民族区 域自治应该属于地方自治，且是属地主义的“民族性 的地方自治” Ｊ。通过民族区域自治法保障自治权 中的民族因素，无疑是坚持和完善民族区域自治制度 爱尔兰等仍然承认宗教管理教育的权利而形成的功 能自治形式等。（３）国家对各自治地方的调控方式 不同，有宪法法院、财政调控体制、谈判协商、派驻地 方行政长官等形式 Ｊ。（４）西欧各国不同时期对中 央与地方关系的改革和调整呈现阶段性推进和收放 结合的特点，如德国２Ｏ世纪６０年代进行的重组和改 革，英国和意大利在７０年代紧随其后，法国则在８Ｏ 年代推行了改革，９ｏ年代英国又进行了新一轮的 改革 川。 关于地方自治的形式与实质之区分，有学者指 出：“地域自治的两种形式（即单一制国家内的分权 和由州组成的政治体制中的联邦主义的程度）从法律 的角度而言都是技术性的。并不因为各自的名称，联 邦制国家便一定比单一制国家的制度自治的程度高， 关键在于公共权力在不同层级政府之间的分配。广 泛分权的单一制国家可能比为联邦政府单方所主导 的联邦制国家具有更大的地域自治。”ｌ ７＿ 该论属于一 种客观主义和实质主义的立场。不同的自治形式和 自治权力的分享程度，既取决于该国的地理、人口、历 史和宗教因素，也受到现实国情和发展状况的影响。 总体而论，扩大地方自治权力，避免分离主义，协 调中央政府与自治地方政府的关系，以宪法法院等法 治化方式裁决争议，以财政分配均衡地方差距并保障 公民社会权利等，均成为各国考虑的重要因素。由此 反观我国的民族区域自治制度及实践状况，中国当代 的政治家群体所承续的历史经验，即对以上世界各国 均重视的因素亦表现出关注和重视，与世界各国的中 央与地方关系发展趋势互为应证。 二、地方自治与中国民族区域自治制度的区别 民族区域自治制度作为我国长期实行的一项政 治制度和法律制度，既具有以上关于地方自治的特 征，也具有不同于其他国家地方制度的独特性。关于 地方自治及民族区域自治制度，我国学界多有论及。 张文山在分析中国的民族区域自治之于民族自 治、地方自治时提出，“民族自治”与“地方自治”的有 的落脚点，但通过何种方式使自治地方行使自治权达 到理想的效果，则需要对民族区域自治制度及相关影 响因素作进一步分析。 关于“民族自治”、“区域自治”的结合而产生的 自治主体问题，有学者提出了区分自治权利和自治权 力的问题¨ ，前者属于群体性权利，即通常所言之少 数民族居民的自治权利，后者在于经过民主程序形成 的自治机关权力，即组织性自治权。两者有一个转变 的程序，这种转变程序则决定了权利与权力的区别。 这一观点与现代地方自治制度基于民主原理和分权 原理而形成的自治制度有共同性，这一区分对于我们 正确理解自治权的性质、功能及自治权的实施机制具 有参考价值，尤其通过扩大群体性参与和公民民主方 式充实民族区域自治制度具有指导价值。 我国在少数民族聚居区实行自治的制度，与西方 国家对“少数人”语言、宗教和文化权利保护的路径 不同。在中国近现代历史中，中国共产党通过民主革 命的方式，一体化地承认少数民族的平等地位，赋予 了聚居少数民族自治权，实际上超越了现代法治国家 在种族、族群权利诉求的压力下通过一种渐进的方式 赋予不同群体（如美国的黑人、印第安人等）权利的 路径。中国的民族区域自治制度及实践有自己的诸 多特点，主要表现在以下方面。 １．自治地方的确定基础。以何种人口比例确定 自治地方，我国法律并无明确规定，而是根据实际情 况确定。“在自治区民族组成问题中，还有一个很重 要的问题，就是包括汉族居民的问题。根据各地经 验，纲要草案规定与汉族地区相连的自治区，因为经 济和政治需要，可以包括一部分的汉族居民，在特殊 情况下甚至包括大部分的汉族居民。这是既有利于 民族团结，又有利于自治区的建设的。”“但是这样作 需要经过有关民族的共同协商并获得同意，需要耐心 地做很多工作，切不可轻率勉强。” 这是地方自治、 单一族体自治与我国民族区域自治的重要区别。为 了保护人口较少民族的权益，有的民族聚居区甚至只 １ １９ 中南民族大学学报（人文社会科学版） ２０１２年第２期 有１０％左右的比例，如内蒙古鄂伦春自治旗自治民 族只占１０．０９％，吉林前廓尔罗斯蒙古族自治县 １０．３６％，浙江景宁畲族自治县１０．２９％，广东乳源瑶 族自治县１１．７７％＿ｌ 。在参照历史上形成的地理边 界和行政边界基础上，主要考虑了我国多民族大杂居 小聚居的状况，亦照顾到了聚居人口的有限性，还考 方权利义务关系对等为原则，而多以扶贫、开发和推 动发展等宏观政策为依据和原则。 ４．自治权的限度与对少数民族的赋权。民族区 域自治制度尽管能保证少数民族自治权在地方的享 有，但若仅限于此，以少数民族地区经济、社会、文化 建设较为落后的发展现状，其实际所享有的权利仍然 是有限的，也无法满足更多的少数民族成员直接参 与。我国通过大量培训、培养少数民族各级干部和少 虑到了该地区未来经济和社会发展的基础和条件。 ２．自治机关中少数民族的构成。宪法、民族区 域自治法、组织法对少数民族成员在自治机关中的构 数民族专业技术人才、管理人才等政策进行应对，以 成有明确的规定。这一规定既保证了区域自治民族 在自治机关和国家政权机关中的地位，也考虑了自治 地方各民族的利益。这种状况在政治和政策实践中 的表述即为“两个共同”和“三个离不开”，具有国家 整体性的特点。 ３．自治机关的设置和自治权的行使。民族区域 自治法规定了二十多项自治权，包括自治机关、政府 部门中少数民族人员构成、语言文字的使用、地方因 素的若干变通规定和补充规定等方面。通过民主方 式形成民族自治地方管理机构和以自主管理方式实 行“自治”，在我国的民族自治地方已经有了很好的 实践基础，这与西方国家的地方自治具有相似性。除 保证自治机关所具有的自治『生功能和权利内容，还强 调了自治机关是作为“国家的一级地方政权机关”， 这既是中国区别于西方国家地方自治制度的地方，也 是国家现阶段发展的客观要求。这种对自治地方权 力的复合型安排，比较符合我国的实际情况。从发展 的角度看，我国的中央与地方关系及地方政府管理一 直在不断调整和改革，而民族自治地方受此大环境影 响，其整个党政机构系统、自治机关、事业单位的组织 运行状况也一直在改革和不断探索，自治权的行使势 必受此影响而不断向提高行政效率、进行机构改革、 扩大民主参与等方向转变。自治机关的运转状况和 不断变革与国家指导下的改革政策有密切联系，政府 改革措施将对自治权的行使持续产生影响。 对于经济、政治领域的自治权，中国的民族区域 自治中的自治权与实行分权、地方自治的国家在理解 上存在诸多不同。在资源权利的分配方面，实行地方 分权和地方自治的国家，尽管也保持国家统一的税收 制度、财政制度和教育、社会建设等预算制度，但给予 自治地方的资源分配方面却各有特色＿１ 。我国民族 自治地方财政是一级财政，自我支配和管理；而财政 收入难以满足地方需求，国家通过转移支付、专项资 金、重大项目安排乃至国家级的政策如西部大开发等 进行区域性安排，财政政策与自治管理并未完全以地 １ ２０ 进一步增强其自治的能力，增加其未来发展的社会基 础。对少数民族干部的培训、培养、选拔、任用、交流 等形式，是促进少数民族地区发展、推动少数民族自 我解放、自我发展、增强自主能力的重要方面。对于 中国共产党的少数民族政策而言，民族区域自治制度 是其全局性、长远性考虑的一个方面，中国共产党及 其所主导的社会主义制度本质上要求其实行这样的 政策和制度。只是在历史发展的演进过程中，民族区 域自治制度及自治形式客观上顺应了中国的社会环 境，能够发展成为符合实际、有效可行、较为成熟的制 度形式。 ５．中央对民族自治地方进行支持、指导与监督。 我国的政党和政府体制中，实行执政党领导、多党派 合作、多民族参与政权的民主机制。其中，中国共产 党作为领导党、执政党，在各个部门、各个层级都设有 自己的组织，既可以有效保证和监督中国共产党制定 的民族基本政策、基本制度的实施，又能防止该制度 被滥用、过度使用而导致地方民族主义和分离主义； 遇到有争议的问题往往以民主协商、政治协商、考虑 少数民族因素等方式解决，而非诉诸“全民公决”、 “司法裁决”乃至以少数民族整体力量对抗中央政府 的方式进行。 在西方国家，其改革和调整中央与地方关系的革 新实践往往也采取审慎的态度，过于激进的改革和引 起社会震动的方案也非西方法治发达国家所能承受 之重，其实践甚至不乏危险乃至失败的个案，如比利 时（法语族群与荷语族群问题）、英国（北爱尔兰问 题）、加拿大（魁北克问题）等国的实践。我国当前还 未形成类似的法治调处机制。这是我国未来需要深 思熟虑、全盘考虑的政治问题，对这一问题的探索将 推进我国中央与地方关系的法治化，也将推动民族区 域自治制度的进一步发展。 追求自治，是一定区域、一定人类共同体追求自 主眭民主发展，谋求与中央集权式治理相区别，保证 立法、行政等事务有更高效率的管理形式，我们无须 第３２卷 彭建军：民族区域自治制度发展与完善的理论思考 对此抱有排斥感，但客观现实决定了自治制度的形成 仍然属于一种民族性、地方性的经验。 三、民族共治理论与民族区域自治制度的发展 源于对中国民族区域自治制度中“自治”的局限 及实践中“共治”在多民族国家和民族地区存在的现 象，朱伦先生系统研究了“民族共治”的概念、基本理 论、政治意义、现实影响、对于中国民族区域自治制度 的意义及多民族共治共和的理论。主要观点为：自治 的产生是一个历史的产物；民族的自治形态具有局限 性；“民族自治”除了自治权外还需要更高的追求；应 该高度注意自治应向国家统一和民族团结的方向发 展；民族共治是当代多民族国家族际政治生活中的普 遍现象；民族共治可以回答民族自治中未回答的问 题，即没有回答民族团结和国家统一的问题；民族共 治的关键问题是保证国家和有关政治权利的合理分 配与健康运作，以此促进民族权益的均衡发展和民族 关系的和谐¨ 。 朱伦先生所论“民族共治”论，系统梳理了多民 族各国关于少数民族政治诉求、少数民族政治参与及 民族团结和国家统一、民族共治对少数民族和多民族 国家双向多层面的积极意义，在学术上是一种很有价 值的探索和理论贡献。但民族区域自治制度不适宜 放在族际政治话语中进行强调，其“属地主义”的民 族ｆ生地方自治特点，及民族自治地方作为一级地方国 家政权机关的宪法地位，决定了其基于国家统一、民 族因素并结合了地方自治原理而形成的地方制度特 点。结合前述，需要从地方自治的本质、功能及民族 区域自治所涉之系统性因素，强调中国民族区域自治 中“自治”的积极功能，使其回归到一种制度可能的 方向上去。同时应承认，作为一种具有特殊功能的制 度具有有限性，但其努力的方向应是加强多种形式的 民主参与；作为一项系统性制度，亦因其包容和开放 性而能涵盖关联性的功能，如自治之于共治。 少数民族实行区域自治的权利，意味着一定族体 通过宪法、法律、制度和政策获得国家承认的资格，并 通过参与国家政权、平等享有国家管理权，享有对自 治地方民族、区域的管理权的法律地位和政治地位， 这已经为我国法律所确认。世界上多民族国家为了 避免分离主义趋向，采取弱化族体地位的方式，即主 要以公民个体身份的平等原则与国家一体认同感的 塑造代替族群群体性的政治诉求。中国少数民族和 民族地区社会发展的成就证明，只要真实考虑少数民 族的诉求，措施得当，以确认民族身份及公民身份的 方式实现族体权利和公民权利，在一个政治民主、社 会稳定的国家是可以成功的，其指导的理念和前提是 建立在一种重视和保护历史上的弱势群体，逐步消除 压迫和歧视，共同建立一个共同发展、共同繁荣的社 会总原则之上。 我国宪法和法律对于自治地方自治权及少数民 族权利保护，一是以宪法、法律、法规等形式一般性确 认少数民族的政治权利等各项权利，二是以特别规 定、专门规定扩大、增加少数民族的权利内容和行使 方式，体现实质平等和特殊保护。法律规定的一般性 显示出少数民族成员更多地作为国家公民一员的特 征，而非以特殊规定代替或超越一般规定，成为特权 公民；其主要的判断标准在于特殊规定中所适用的地 域环境、地方性、代表性、语言和文化的特殊性、发展 能力等方面的不足，具有正当性和合理Ｉ生。 民族区域自治制度及其实践，可以在一定行政区 域背景下有效满足少数民族自我管理和团结协作的 诉求，其已获保障的政治、经济、社会和文化权利，不 宜以存可操作性疑难的新理论代替，不宜通过强调共 治现象而弱化民族区域自治制度中自治的价值。 “共治”作为一种参与和治理的学术表达，“共 和”作为一种观念和制度形态，在我国的政治理论和 实践中早已存在。所不同的则是，民族区域自治制度 克服了历史上曾经存在的各种自治形态的缺陷，将其 赋予了新的内容，即一方面赋予聚居的少数民族自治 的政治权利，另一方面也确认居住于自治地方的其他 民族公民也享有政治参与的权利；自治民族所享有的 权利并非一种排他性的权利，而是相对于国家制度的 一种有限的自治权，这种有限性还表现为地方性权 利。宪法和民族区域自治法规定的自治权利，其上位 概念应是人民共和的思想和民主管理的制度。“共 和”并非以“共治”为充分条件，“共和”是“自治”和 “共治”的母体，但不能从逻辑上反向推理，并使之代 替“共和”体制下的自治，该制度中自治的核心要素 如自治权的法律规定不能弱化。民族区域自治制度 已经事实上承载的“自治”和民主管理形式，源于共 和政体下的管理理念和治理形式，共和政体对共同体 内的阶级（阶层）、政党、民族、各种组织团体、公民具 有一体适用、平等保障的功能，不仅有自治，还有民主 集中、民主协商、统一战线、社团参与、基层自治等多 种治理理念、民主制度和组织形式。在中国，“自治” 形态并非排斥“共治”，亦非远离“共治”，而是在地方 治理、公民政治实践、国家政治生活中自觉融合了“共 治”形态。我国的“民族、区域——自治”这一体制性 框架。既不以民族排斥区域因素（即单向度强调一种 １ ２１ 中南民族大学学报（人文社会科学版） ２０１２年第２期 民族自治倾向），亦非以区域限制民族因素（即片面 以地方一级的政权因素否弃作为自治形态的民族自 治权），而是根据民族分布状况和发展基础而实行的 “因素”结合Ｉ生制度。共同参与、共同分享的程度，取 决于多样性的民主形式、平等而不歧视、均衡而非偏 治理论所关切的虽然具有将我国少数民族政治参与 提升到国家整体层面的理论考虑，并能一定程度上解 释世界上多民族国家少数民族政治参与上的不足，但 对属于我国制度框架中的民族区域自治制度，其立论 重心还是有较大区别。 向的实施机制。这些体现共同参与、共同治理的民主 形式也是未来完善民族区域自治的创新之处和主要 任务。 一客观而言，“自治”是有限度的，如其他任何制度 样，每一项制度的制定，一般只能完成其应有的职 能，超过其范围和限度的职能将强其所难。因此，不 能指靠民族区域自治的“自治”，试图完成该制度范 在民族区域自治制度中，“自治”正是关键词之 一。中国少数民族政策和制度所要体现的，其实也就 是最高权力机关通过宪法和其他组织法、实体法等授 权聚居少数民族以一种区域的“自治权”。既让少数 民族相信中央政府关于少数民族政策的真实性、完整 性和保障性，也能体现中国在地方行政建制和地方治 理中的多样性和民主性。这方面的实践对于研究民 族理论创新、保障民族政治权利，无需有更多的拔高， 而只需付诸实践即可获得较为理想的效果。 相反，如果弱化自治，不仅民族自治和地方自治 的特点难以体现，而且会令人怀疑国家的少数民族政 策和地方制度的科学性；如果弱化自治制度，实行自 治所带来的积极的社会效应和地方的自主性积极性 可能会失去，以“自治”为中心塑造的整个民族地方 制度，将会面临难以运转和支撑的社会基础。民族共 参考文献： ［１］北京大学法学百科全书编委会，肖蔚云，姜明安．北京大学法学 百科全书・宪法学行政法学［Ｇ］．北京：北京大学出版社， １９９９：７２． ［２］ 中国大百科全书出版社．中国大百科全书（政治学卷）［Ｇ］．北 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