强化我国政府社会管理职能的思考

●●　．．理论创新　强化我国政府社会管理职能的思考　一陈文博　一　‘一一　一一一…一一一一一一一一一一●一摘要：在社会主义市场经济条件下，我国政府的主要职能是经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四个方　面。在当前，我国经济发展与社会发展不平衡，经济发展迅猛，而社会发展相对滞后，社会问题和社会矛盾比较突　出。这就迫切需要政府在履行经济调节和市场监管职能的同时，强化社会管理及公共服务职能。本文试图从经济　学和公共管理学的视角，探讨我国社会经济转型时期如何加强我国政府的社会管理职能建设问题，着重分析当　前我国社会现实中的一些主要问题和矛盾，进而提出加强我国政府社会管理职能建设的几点思考。　关键词：政府职能社会管理公共服务　收入分配不公、贫富分化、看病难、上　化我国政府的社会管理职能。　学难、住房难、安全事故频发等是当前我　（一）在当代，政府的作用问题越来　项迫切任务。　提供公共物品及服务是政府职能最　一国社会存在的最突出、人民群众最普遍关　越突出：“在世界各地，政府正在成为人　般的概括。从亚当・斯密的《国富论》开　提供公共物品及服务就被界定为政府　心的问题。在今年“两会”的记者招待会　们注目的中心。全球经济具有深远意义的　始，上，当香港《文汇报》记者问到温家宝总　发展使我们再次思考政府的一些基本问　不可推卸的责任。他在书中指出：“如果　理在任期内对什么事情最痛心时，温家宝　题：它的作用应该是什么，它能做什么和　一个政府不进行公正正规的管理，商业和　总理说：“我最觉得痛心的问题是在我这　不能做什么，以及如何最好地做这些事　制造业很少能长期繁荣，人们对其拥有的　三年的工作中，还没能够把人民最关心的　情。”①在我国，政府如何扮演好自身的角　财产也没有安全感，合同也得不到法律的　医疗、上学、住房、安全等各方面问题解决　色，尤其处理好自身与社会的关系，确定　保护。”“政府出于对宪法的遵从和满足　必须对　得更好。”说到底，这些问题的出现与在　并履行好自身的社会职能，就成为转型期　公民基本权利与公平分配的需要，相当长时期里政府的社会管理职能不到　我国经济社会发展中的一个至关重要的　某些涉及国计民生、国家安全、公民基本　这体现　位有关。因而，要解决这些问题，就必须强　问题，也成为建设社会主义和谐社会的一　权利与利益的公共物品予以提供，　三是创新监管机制。鼓励监管创新　监管模式，冷水江市工商局金竹山工商　下基层调查研究，及时为基层排忧解难，　是落实“三为三联”制度的核心。只要哪　所建立农村三级维权网络的典型做法以　基层的同志看到市局领导这么关心他们，　个所取得了经验，我局党组就积极推广。　及涟源市工商局光明山工商所工商监　工作劲头更足了。近年来，相继总结推广了娄星分局洞新　管、企业自律、社会维权的流通领域商品　三位一体”监管模式。　工商所“阳光收费”的经验、恩口工商所　质量“半军事化管理的经验，总结推广了娄星　五是创新监督机制。我局成立督查　大队加强对基层的督促检查，聘请行风监　四是创新服务机制。坚持以人为本，　督员进行监督，请干部家属参与监督，形　分局长青工商所对个体工商户实行分类　把服务基层摆到突出位置，通过联系制　成一张完备的监督网络。口　登记、分类指导、分类监管的“三分法”　度，每位局领导联系２—３个基层所，经常　责任编辑吴凡　中国工商管理研究２。。６７　ｌ　５　维普资讯 http://www.cqvip.com

●●　理论创新　了政府的基本作用。”在他看来，政府应尽的　预算开支，担负公共物品及服务的生产和　规范社会组织或团体，培育社会治理的多　义务包括：“第一，保护社会使其不受其他独　供给的主要责任。政府对交通运输、邮电　元主体；创设完整的社会规制体系，推行　立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个　通讯、供水、供电、环境保护、基础研究和　社会安全系统工程；实施配套的社会政　人，使其不受社会上任何其他人的侵犯或压　公共教育等公共设施和公共服务及市政　策，维护社会公正；树立科学的发展观，培　迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，　设施进行大量直接投资，在基础设施和公　育健康的市民社会；调整社会管理执行机　建设并维持某些公共事业及某些设施。”②　例如，在没有制定关于产权的法律制　共服务中发挥重要作用。　构，健全政府社会管理体制等。从实践上　在市场经济条件下，政府提供公共物　看，西方发达国家政府社会管理实践的具　约之前，人们的财富来源可能是通过掠夺　品及服务的一个基本方面是社会管理。现　体领域各不相同，但一般包括这样一些基　来的，只要有力量，就能任意剥夺其他人的　代社会的一个基本特征是市场经济成为　本的社会管理领域：社会公共安全管理、　财富。这样，人们一心只想着怎么通过比如　社会运行的基础，复杂的分工、交易系统　生态环境管理、就业管理、食品药品管理、　抢夺、偷盗的方法来获得财富。试想，在这　促进了经济的发展，也使得社会利益主体　人口管理、社会保障体系管理、社会组织　样一个环境里，人们怎么会有心思来考虑　多元化、社会结构分层化、社会关系复杂　管理、公共交通管理等。⑤　如何能让自己的生产更加有效，如何生产　化。但市场机制在解决社会稳定、协调发　（二）在我国，随着市场经济的推进，　会获得更多的产品。然而，在政府制定了关　展方面有明显的局限性，难以解决全社会　社会的阶层、结构、运转方式乃至思想观　于产权的法律之后，抢夺、偷盗等行为是被　范围的失业、养老、工伤事故、医疗保健及　念都正在产生深刻的变化，需要政府更加　禁止的，抢夺、偷盗者将受到严厉的惩处。　扶贫助弱等社会问题，而这些问题的解决　注重履行社会管理职能，构建起与经济发　于是，人与人之间相互掠夺的机会降到最　又是保证市场经济正常运行和经济社会　展相适应的社会利益整合、社会；中突化解　低。法律保护每个人拥有和使用自己财产　协调发展的重要条件。因此，政府必须从　和社会秩序维持的机制，均衡经济与社　的权利，“每个人只能从自己的劳动创新成　全社会的整体利益出发，制定和执行各项　会、人与自然之间的关系，实现环境、资源　果中获得利益。这就应验了亚当・斯密‘看　社会政策，履行社会管理职能，对各阶层　与人口的相互协调与社会的可持续发展。　不见的手’的论断，由于每个人追求自己的　的收入和财产再分配加以调节，建立和健　也只有这样，才能实现社会稳定和国家长　利益，结果导致社会经济的繁荣和进步。”⑦　全社会保障体系，以保证经济与社会的健　治久安。这是因为，“经济繁荣并不必然　按照现代经济学的观点，公共物品是　康、协调和稳定发展。　或自动导致社会稳定。从我国历史来看，　指具有共同消费性质的产品和服务，例如　政府必须担负起处理社会；中突、协调　严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；　国家安全、社会治安、教育卫生、交通通信　社会利益、维护社会公正、保持社会稳定　从许多发展中国家的经验看，不公平、不　等。公共物品具有两个基本特点：一是“非　等责任，这就是政府社会管理职能。政府　公正的增长可能因为社会危机而停滞、衰　排他性”，即一旦存在，人人都能享用，比　社会管理中的“社会”指的是与经济领域　退甚至崩溃。”　党的十六届四中全会提　如路灯亮了，行人都得到照明；二是“非竞　相对应的社会领域，或与国家相对应的市　出：“要坚持最广泛最充分地调动一切积　争性”，就是一个人的消费和收益不会影　民社会：简而言之，指的是在政治、经济领　极因素，不断提高构建社会主义和谐社会　响其他人的消费和受益，比如，一个国家的　域之外的那部分社会事务。政府履行社会　的能力，不断增强全社会的创造活力，妥　国防事业保卫了整个国家的安全，不会因　管理职能旨在于维护社会公平与公正，着　善协调各方面的利益关系，推进社会管理　为人口的变化受到影响。在现实生活中，纯　眼于收入分配调节、社会关系的调整、社　体制创新，加强和改进新形势下的群众工　粹的公共物品是很少的，大量的是“准公　会结构整合以及经济与社会的协调发展。　作，维护社会稳定。”　共物品”——在一定程度上有“排他性”，　正如温家宝同志所说：“社会管理职能，　我国已进入了所谓的“黄金发展期”　比如公路和桥梁虽然平时可以由许多人共　主要包括政府承担的管理和规范社会组　或“矛盾凸显期”（即人均ＧＤＰ从１０００　同享用，而如果出现交通阻塞，就意味着阻　织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社　美元到３０００美元的时期）。由于经济社会　止了其他人的享用。公共物品因其固有的　会秩序的稳定、保障人民群众生命财产安　不协调，各种经济社会的矛盾不断显露出　这些特点在市场经济条件下不属于私人投　全等方面的职能。”０　资领域，其提供成为政府的主要责任。　来，如处理不当，矛盾激化，会引起经济社　政府的社会管理职能十分广泛。具体　会发展停滞不前，甚至引起社会动荡和倒　在现代市场经济国家，政府通过国家　地说，这些职能涉及以下几个主要领域：　退。我国在进行经济发展和经济结构调整　’６　２。。６‘７中国工商管理研究　维普资讯 http://www.cqvip.com

●●　．．理论创新　的同时，需要特别强调进行社会结构的调　分别增加了８％和１８％：集体上访１０５９　然导致政府在社会管理中的生产者角色过　而作为安排者和监管者的角色弱化。　整，逐步消除发展中出现的矛盾和问题，促　批４万余人次，同比分别增加了１１％和　重，进经济和社会事业的全面发展。同时，社会　４６％。北京市各区县、局总公司受理群众　在公共领域，公共物品及服务的提供　主义市场经济体制的建立必然触动原有的　联名信２８００余件，签名人数２１万余人　与生产是有明显区别的。在美国学者埃莉　均　诺・奥斯特罗姆看来，提供是指通过集体　利益格局，社会不同利益主体随之出现，利　次；集体上访４６００余批９万余人次，益多元化的格局已经形成。各自的利益必　比２００２年有一定幅度的增长。０　机制对公共物品或服务的提供者、数量与　然带来权利意识，权利意识必然导致政治　这些社会问题和矛盾使得政府社会　质量、生产与融资方式、管制方式等问题　诉求，不同社会利益群体之间的矛盾也大　管理的难度加大。面对这些新的挑战和问　作出决策，即对公共物品或服务的安排和　量出现：由于我国目前正处在体制转换、结　题，政府开始日益重视社会管理方面的改　监管：生产则是指“将投入变成产出的更　构调整和社会变革过程中，也是各种政治　革。温家宝指出：“落实科学发展观，必须　加技术化的过程，制造一个产品，或者在　和社会问题的易发多发期，就业问题、腐败　加快政府职能转变，全面、正确地履行政　许多情况下给予一项服务。”⑩政府必然　问题、分配不公问题、社会治安问题等，是　府职能。”“非典疫情的发生和蔓延，给我　是绝大多数公共服务的提供者，但不一定　当前人民群众反映强烈的热点问题。　们的一个重要启示，就是要在继续加强经　是公共物品或服务的生产者。在目前，我　在我国现阶段，传统类型的社会问题　济调节和市场监管职能的同时，更加重视　国政府必须有效地实现其安排者和监管　如传染病、自然灾害等依然构成对人民生　政府的社会管理和公共服务职能。”党的　者的角色，尽量减少其生产者的角色，更　活和社会安全的威胁，而在以工业化、城　十六届三中全会把政府职能定位为“经　好地利用市场这种高效机制来进行公共　镇化为标志的现代化进程中，还不断涌现　济调节、市场监管、社会管理和公共服　服务的生产和提供。在充满竞争与选择的　一些需要面对的失业、贫富分化、生产事　务”四个方面，将社会管理明确定义为政　市场经济时代，有效的社会管理必须依赖　故、劳资；中突和刑事犯罪等社会问题。同　府的主要职能之一，表明防范和治理社会　于有效的社会自我管理机制的完善。　时，在社会转型时期，ＩＥｌ的社会资源分配　问题，确保社会安全、协调发展，已经逐步　事实上，在当代，社会管理涉及社会　体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，　上升成为具有十分重要的战略选择。　生活的各个方面，关系到社会各个不同层　而新的体系与机制尚未完善并充分发挥　（三）面对日益严峻的社会问题、社　次、不同阶层、不同团体的利益，而社会管　作用，所以诱发和加剧了一些特殊类型的　会冲突和政府社会管理职能履行方面的　理的主体构成也从传统的国家或政府　风险。如贫富差距过大、社会越轨乃至犯　缺陷，必须下大力气推进社会管理体制创　（立法、司法和行政机关）扩展到了所有　罪激增、传染病控制难度加大、族群；中突加　新，强化我国政府的社会管理职能，提高　的公共部门（国家或政府、第三部门、非　剧、道德失范、信任危机和控制失灵等。⑦　政府社会治理能力。当前尤其应着重在以　盈利组织或中介组织等）以及公民个人，　当前我国的社会治安、劳动就业、公　下几个方面深化改革：　社会管理变成一种包括政府管理在内的　共安全、社会公平、弱势群体、人口和环境　首先，必须创新社会管理体制，推动　全社会的“多中心主体”的开放式公共治　等方面的问题相当突出。作为社会稳定与　“多中心主体”社会治理。由于我国所处的　理。治理结构主体的多元化是现代公共治　社会风险重要指标的联名信增加率、集体　时代背景、经济发展水平、生产关系和政治　理的一个重要特征。因此，政府应重视从　上访增加率等指标不断上升，标志着我国　制度等与西方国家存在差别，我国社会主义　社会体制中开发和培育社会管理的“合　进入了社会风险加剧的时期。据报道，　市场经济并不像西方国家那样主要靠经济　作”力量，构建“党委领导——政府负　２００３年北京市信访办受理群众联名信　基础的自发缓慢演变而成，而必须主要靠政　责——社会协同——公民参与”的社会管　２０ＯＯ余件，签名人数１７万余人次，同比　府外力推动在较短时期内建立而来。＠这必　理新格局，推动“多中心主体”社会治理，　中国工商管理研究２。。６‘７　ｌ’７　维普资讯 http://www.cqvip.com

●●　理论创新　．营　构建以“善治”为主导的和谐社会。　必须推进社会管理体制改革，加强　理职能，保障经济和社会的可持续发展。　再次，要加强社会管理的法制化、规　参考文献：　１．世界银行：１９９７年世界发展报告一　　变革世界中的政府　，北京：中国财政经济出　社会管理部门的专业化建设，合理分　范化和程序化建设。从经济学的角度看，１９９７．　工，各司其职，互相协作：明确与强化政　官员和普通人一样具有“经济人”的特　￣Ａ３＝．府的社会管理职能，建立党委领导、政　性。以此为基点，公共选择理论家把政治　２．【英】亚当・斯密著．国富论［ＭＪ．　　府负责、社会协同、公众参与的多元化　舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分　陕西：陕西人民出版社．２００１．　社会管理模式：切实发挥好基层党组织　析个人在政治市场上对不同决策的反应。３．茅于轼．大家的经济学【ＭＪ，广州：　　和共产党员服务群众、凝聚人心的作　公共选择理论家认为，由于内部激励机制　南方日报出版社．２００５．用，城乡基层自治组织协调利益、化解　的缺失，使得公共部门官员缺乏金钱上的　矛盾、排忧解难的作用，社团、行业组织　动机来追求高效率，但作为理性４．温家宝：《提高认识，统一思想，　　“经济　牢固树立和认真落实科学发展观》Ⅱ】，２００４（９）．　和社会中介组织提供服务、反映诉求、　人”，他们却拥有其他目标，包括追求预　《新华文摘》，规范行为的作用，形成社会管理和社会　算的最大化。政府社会管理应该规范化、　５．　参见陈振明等：《提高政府社会　　服务的合力：健全正确处理人民内部矛　法制化和程序化，加强政府社会管理的制　治理能力，构建社会主义和谐社会》Ｕ１，　盾的工作机制，引导群众以理性合法的　度建设。制定正确、有效、规范的法律法　《东南学术》，２００５（４）．形式表达利益诉求：建立社会舆情汇集　规，重视行政执法，提高执法队伍的法制　６王绍光。胡鞍钢，丁元竹：经济繁荣背后　媳定册．　《略与管理》，２００２（３）、　和分析机制，畅通社情民意的反映渠　观念和执法能力，用法律方法管理社会公　的社会刁．道：建立健全社会预警体系，提高保障　共事务，用制度约束政府管理行为，完善　７．郑杭生、洪大用：我国转型期的社　做到决策的　会安全隐患与对策Ｕ１．《中国人民大学学　社会公共安全和处置突发事件的能力。　政府制定政策的规则和程序，２００４（２）．　其次，应强化关键的管理职能，解决　科学化、民主化和法治化；社会政策应该　报》，最突出的社会问题。温家宝同志指出：“社　体现社会性、公平性、同一性与协调性，兼　８．李军鹏：政府社会管理：国际经验　会管理就是通过社会政策和法规的制定　顾效率与公平；实现政府社会管理的行为　与我国的对策ｏ１．中国行政管理学会２００４　　来依法管理和规范社会组织、社会事务，化　规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。年年会交流论文．　解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公　最后，政府社会管理的方式方法应该从　９．陈振明主编：《公共管理学》（第　Ｍ】，１９８页，北京：中国人民大学出　正、社会秩序和社会稳定。”当前，迫切需　“重管制、轻服务”向“管制”与“服务”并　２版）【　要政府强化以下几项关键的社会管理职　重转变，以法律手段为主的管理方式取代以　版社．２００３．能：一是强化收人分配职能，调节收人分　行政干预手段为主的管理方式。把市场竞争　１０．参见【美】埃莉诺・奥斯特罗姆：　Ｍ】，８７页，上　配，维护社会公正。政府应制定公平合理的　机制引入政府的社会管理及公共服务领域，　《制度激励与可持续发展》【２０００．　采用更多　海三联书店，收入再分配政策，协调好各种利益关系。二　倡导政府机构“为质量而竞争”：提高管理　是加强社会治安综合治理，保障人民群众　的企业管理手段来改造执行机构，１１．参见陈振明等：《提高政府社会　　坚持顾客导向、结果控制、简化程序　治理能力，构建社会主义和谐社会》Ｕ１，生命财产安全。尤其是必须加快建立健全　的效率；各种突发事件应急机制，提高政府应对公　的原则：适应政府信息化的要求，发展以网　《东南学术》，２００５（４）．　共危机的能力。三是强化卫生服务职能尤　络技术为核心的现代信息技术，实现社会管　（作者单位：福建师范大学经济学院　其是食品药品监管职能，确保人民群众的　理主体（政府）与客体（公众）之间更为广　金融系）　生活和生命安全。四是强化人口与环境管　泛全面的信息交流等。口　责任编辑杜妍妍　侣Ｉ２００６＿７蛔埔觏