城市数字化转型 打造具有世界影响力的国际数字之都

作者：暂无

来源：《上海信息化》 2021年第1期

2020年11月26日，上海市第十一届委员会第十次全体会议在国内首次提出“全面推进城市数字化转型”，为上海打造具有世界影响力的国际数字之都定下了基调。

城市数字化转型作为一项全新课题，涵盖城市生产、生活、生态的方方面面，涉及经济数字化、生活数字化、治理数字化等各个领域，既包含民众对城市的美好期待，也勾画出新发展理念、新发展格局下，城市借由数字化实现“整体性转变、全方位赋能、革命性重塑”的未来蓝图。值得注意的是，城市数字化转型的立意、目标、格局，较以往城市信息化及智慧城市建设理念有质的提升，亟需创新理念和方法论支撑，才能真正瞄准未来趋势，搭好数字城市框架，打通数据应用瓶颈，激活应用场景开发，从而打造具有世界影响力的国际数字之都。

文 钱学胜 凌鸿 黄丽华

城市数字化转型理念

作为一个综合性全新命题，城市数字化具有丰富的理论层次和内在逻辑。

首先，基于数字化进程概念，剖析数字化动力与数字化问题的同一性。数字技术是现代信息技术、计算技术、通信技术和连接技术的有机组合，数字化把人、物、组织、事件等各种信息变成数字信号或编码，通过各种计算程序进行处理。数字技术的高速发展极大推进了社会的数字化进程，推动社会经济高速发展。然而另一方面，数字技术的复杂性（人、组织、结构、流程和对象之间的超连接和相互依赖关系）也加剧了复杂社会技术系统 (Complex

Sociotechnical Systems) 的复杂性危机。因此，数字化转型不仅需要关注数字化进程的赋能水平，还需要通过新的数字化方案有效应对数字化加剧带来的系统性挑战。近年来，上海市基于大数据中心建设所推进的各项数据治理工作，可以看作这座城市应对数字化复杂性、提高数字化赋能水平的实例。

其次，基于数字化转型的发展逻辑，剖析数字化转型的组织目标。数字化转型来源于数字化进程，是物质世界运作与数字世界融合的不同阶段。数字化转型分为两个阶段，一是数据化（Digitization），即模拟信息到数字信息的转化；二是数字化（Digitalization），目标是基于数据及信息系统，支持和改善业务流程、提高组织运行效率。目前，数字化进程驱动互联网、人工智能等技术手段发展与社会组织变革，使人类社会和经济发展从工业化、信息化进入数字化、智能化的高级阶段，数字化转型的最终目标应是以城市为单位的数字化组织的构建，因此必将对现有组织的特性、边界、及运行模式带来重大变革。而目标差异，正是城市数字化转型与单纯城市信息化、传统智慧城市建设所具有的本质区别。

最后，基于数字化与信息化的本质区别，剖析城市数字化转型相较传统智慧城市的提升。数字化是信息化的延续和拓展，城市数字化转型与信息化主导的智慧城市建设除了目标不同外，其出发点、技术方案、创新程度与范围也存在显著差异。信息化关注的是局部运行效率的改善，而数字化转型的出发点是整体性的战略提升；信息化侧重IT技术落地应用及相关业务流程的改进方案，而数字化转型的技术方案是一套复杂的管理与技术融合的服务策略；在创新程度和范围上，信息化关注组织内部管理机制和运营模式的改善，而数字化转型带来的则是组织的整体变革。

另一方面，我国传统智慧城市建设脱胎于政务信息化。传统的信息化思维惯性和以技术、数量偏好为导向的运行模式，令技术驱动、信息化思维在智慧城市建设实践中长期占据主导地位，“技术”取代“人”成为智慧城市建设核心的现象屡见不鲜。然而，技术驱动模式在ICT技术局限性、先进技术同质性、建设主体异化、人力资本视角缺位四个方面存在局限，导致部分智慧城市建设项目无法达到政府和民众的预期目标。因此，藉由城市数字化转型工作契机，反思前期智慧城市建设得失、巩固并延展相关成果，总结优化智慧城市理念和方法论，对未来实现城市更高阶的数字化与智慧化目标，具有积极的理论价值和重要的实践意义。

上海城市数字化转型视角

城市数字化转型包含以下基本要素：复杂社会技术系统与复杂城市业务系统、管理与技术融合的创新应对策略、基于战略和整体性目标的城市组织变革。在此基础上，数字化转型视角决定了上述要素的呈现形式与角色定位。上海推进城市数字化转型应以人为本，立足本地特色，着眼国际舞台，探索可持续发展模式。

核心点：以人为本

人是城市的使用者。城市数字化转型的核心是为城市使用者带来便捷和价值，而以最终使用者的视角来思考问题，是上述目标得以落实的重要方法，譬如将工作目标由“增加10%公交线路”转变为“把市民通勤时间缩短5分钟”等。涉及具体操作，会包含两个维度。

第一维度是“可融入”：城市数字化转型与生活在城市中的每个人及每个商业主体都密切相关。因此城市理应保证所有城市使用者都能够不被歧视地融入这一进程。从城市管理者视角来说，需设置足够低的门槛、足够便捷的条件、足够细分的任务，使所有人和实体都能平等获悉并具有同等参与的权利，包括老人、小孩、贫困者等在内的传统数字化“隐形人”，也包括底层经营实体。对这些政务服务和城市管理“盲点”的关注，既是出于人文主义关怀，也是为了避免出现《数字化生存》中描述的“随数字化进程而加剧的社会权利剥夺和社会阵营分裂现象”。

第二维度是“可获益”：城市智慧化进程带来的城市效率提升，将使所有居民收获相应的隐性福利，然而显性获益仍是必不可少的重要考量。这其中不仅包括居民生产、生活中直观体验到的“实在便捷”，还包括以数字技术应用力、技术适应力为代表的居民“数字力”的提升。作为整个社会全面拥抱创新技术的一次契机，城市数字化转型应使居民群体获得更优城市支持的可能，同时为城市创造出更好的数字化土壤。

立足点：上海特色

城市数字化转型离不开城市自身特色和发展实际，其理应成为上海城市数字化转型的基本立足点。上海特色主要包含五部分：一是体现国内大循环中心节点、国内国际双循环战略链接、长三角一体化发展龙头、具有全球影响力的科技创新中心等的定位特色；二是打造“数字化产业”“产业数字化”双高地的产业特色；三是展示政务信息化基础雄厚、政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”成效显著的治理特色；四是具备高端化、国际化，总体人力资本富余、总体人力资本水平较高的人力资本特色；五是彰显开放、创新、包容等海派气质的历史文化特色。

着眼点：国际比较

作为立志打造具有世界影响力的国际数字之都的国际化大都会，国际比较应作为上海城市数字化转型工作的重要着眼点。通过积极参与国际比较，巩固既有优势、诊断发展短板、发现

先进经验。随着近年来不断的投入和建设，上海在智慧城市和电子政务领域已经取得了较为理想的国际声望。但另一方面，也需看到城市整体的数字化转型并不仅仅局限于数字化的公共行政领域，还包括城市更高层次、更广范围的发展目标。在这方面，联合国“2030可持续发展目标（Sustainable Development Goals,简称SDGs）”提供了未来进一步发力的方向——在疾病防控、优质教育、就业支持、工业创新、永续社区、环境改善等多数SDGs领域，都存在可借由城市数字化转型实现进一步提升的空间。

关键点：模式可持续

城市数字化转型需要财政投入的支持，在当前新发展格局下，构建一套可持续的城市数字化转型建设与运营模式是关键，也是数字化转型与某些短期数字化政绩工程的区别，可以从两个维度进行可持续的模式探索。

一是发挥技术投入外部性。在城市数字化转型进程中，通过信息技术的介入，实现城市治理水平和公共服务效率的提升，进而提高社会的“全要素生产率”，可谓技术外部性的一种体现。且切实受惠于这项技术介入的人越多，技术外部性效用也就越大。因此发挥技术投入外部性可从以下三个方面切入：首先将投入聚焦于为居民和企业提供更优质的增值服务上；其次从技术适用的视角进行技术路线选择和技术方案选型；最后要力争取得更广泛的社会参与和社会认同。

二是培育技术应用土壤。城市中每个个体在生活、生产中体现的数字化应用能力，构成了城市的技术应用土壤。城市数字化转型不仅包括有形的数字化建设，还包括无形的居民数字力提升。我国上一个十年的移动互联奇迹，无论是网购、外卖，还是扫码支付、共享一切，其本质均是社会整体较高的移动互联技术力水平下的城市居民内生需求的场景众创。由此可见，通过居民技术适应能力和使用能力的提升，能够有效促进城市数字化转型自下而上的社会参与，进而发掘出更广泛的城市智慧场景，吸引更多产业技术和私营投资介入，创造并贡献出更多的就业岗位和经济增长机会，形成从启发城市需求、发现城市需求到满足需求的闭环。

上海城市数字化转型方法

基于系统论方法的治理数字化转型

城市是复杂的巨系统。在复杂系统中，一个独立子系统问题的解决并不意味着全局的优化，甚至还可能造成新的问题。如交通规划中的布雷斯悖论便是这一问题的具象化表现。由于城市系统的复杂度要远超企业系统，所以城市数字化转型目标绝不可能通过系统的集合和堆砌来实现。因此系统论方法应成为城市治理数字化的逻辑基础。具体而言，系统论方法可从以下三个方面入手。

流程思维：在商业领域，流程化思维是企业开展数字化工作的基本前提。自上世纪90年代起，大量企业通过业务流程重组（BPR）对企业流程进行了全面性、根本性的重新设计，从而实现了企业整体绩效的显著提升。在城市数字化转型中，流程思维和流程方法也应是打破部门壁垒、优化政务服务的重要手段。而在此之中，技术手段应被视作改变应用外部条件的非核心因素。近年上海广受好评的“一网通办”政务服务改革，其本质便是新技术语境下，通过业务流程再造所实现的政务服务效率提高和居民获得感增强的具体实践。

数据思维：数据是城市数字化转型中的关键环节。但在我国城市信息化进程中，长期以来普遍存在功能建设优先于数据分析和共享的思维惯性。归根结底，这是由于在信息化语境中，项目得以成立的基础是功能而非数据。而在城市数字化转型的系统论方法中，数据不仅是“功能”的副产品，更是维持系统成立和协同的根本要素。社会技术系统与城市业务系统的拟合程度取决于数据的精确性；城市业务系统中流程的检查与监督、各子系统间的协同都取决于数据

的高效整合和分享；城市问题的复杂决策和城市复杂问题的科学应对，更离不开数字资源的建设水平。近年来，上海市级层面及各区先后建立大数据管理部门，并使其成为政务数据共享、政务服务改革的统管部门，有效推进了上海“一网通办”和“一网统管”工作，可谓系统论指导下数据化思维得以贯彻的具体案例。

抽象思维：抽象是高阶思维活动的重要特征，也是城市真正迈向智慧的重要门槛。由于城市需求的复杂性和发展性，城市潜在需求呈现出显著的模糊性和不可预见性。例如，城市无法在新冠肺炎疫情出现前，便开发完成“口罩预约和调度系统”。然而在系统论的抽象思维中，城市系统可被抽象为对象、方法、事件、属性等模型要素。据此，口罩的调度、预约、发放便不再是一个个棘手的临时问题，而是早就存在于已有项目模型库之中的现成模块。由此可见，抽象思维提炼了城市服务和需求的共性，也框定了城市服务的韧性和弹性，同时也是城市流程化和数据化能力的“天花板”。因此，提升城市服务后台的抽象化水平应成为城市数字化转型工作的一大重要突破点。

基于“逆信息化”方法的生活、经济数字化转型

在实践过程中，“信息化”方法具有自上而下推动、以系统集成为目标、以功能建设为导向、以有限团队的短期项目为抓手的特征。而城市数字化转型所应具备的特征恰恰与之相反——其需要自下而上的促进，需要以数据融合为目标、以持续运营为导向，需要长期广泛的各界参与，即“逆信息化”。

在国际智慧城市观察与实践中，自下而上的推进方式因其在激发居民参与、推进应用创新上存在显著优势，正逐渐取代自上而下的建设模式而成为主流。采用“逆信息化”方法推进城市数字化转型，可以归纳为两类。

一类是生活领域中，自下而上的互联网方法。我国互联网产业发展已取得一系列成果、催生了一批享誉全球的创新企业、沉淀了一套行之有效的创新方法，尤其在高效服务投递、提升运营效率、满足社会生活需要方面具有独特优势，城市生活数字化方面，可充分借鉴其运营模式。

首先，捕捉城市需求。准确捕捉市民需求是数字化转型发力的核心。依据互联网顾客价值发现的方法，城市社会需求的捕捉可聚焦于三个方面，即：未被解决的问题、未被满足的需求、未被重视的尊严。值得注意的是，以上三者的表述是完全基于城市最终使用者，这也是城市数字化转型以人为本核心视角的体现。

其次，满足城市需求。实践证明，城市需求和适应的技术土壤催生了一批批“互联网+”创新方案，为居民填补了一项又一项社会服务空白，使当前城市生活前所未有的便捷精彩。在城市数字化转型中，高效的创新企业也应处于提供城市服务的前台位置，由政府提供监管和基础设施支持。尤其要针对底层企业家、个体工商户等在内的广大“城市需求满足者”，使其也能在城市数字化进程中具备与时俱进的竞争和服务能力。通过这种多方众创的模式，鼓励“沙盒试错”，并辅以市民反馈与快速迭代，最终推行基于市民验证和有序管理下的城市服务“能者先行”，将极大提高城市需求满足效率，降低政府自营负担。

最后，保障城市需求。基于“以人为本”的核心视角，城市生活需求应人人受益、无人掉队。这有赖于政府的强力支持与保障。为确保数字化转型工作具有更大的包容性和更广的参与度，政府可以针对数字化转型工作开展一系列城市需求调研、数字转型讨论、数字生存培训。这不仅体现出“共建、共治、共享”的社会发展理念，也是培育城市技术土壤、拓展技术应用创新空间的务实举措。另外，政府需对城市服务领域的算法、技术进行严格监管。尤其需要转

变监管对象和模式，即从原本面向合同和项目、基于准入的监管模式，转变为面向伦理和数据、基于过程的新监管模式，并基于此主导社会服务的数据接入、流程透明、全程可控。

另一方面是经济领域中，双向并举的生态链内生增长。自然界中，生物群落总能朝着物质与能量利用率最优的“顶级群落”（Climax Community）演进，这为城市系统的可持续发展、高效能优化及其管理与决策提供了重要启迪。城市数字化是通过数字化手段持续提高城市中的资源流动性和动态配置能力，从而提升城市生态链的总效率、推动城市种群演进的一种手段。因此，在产业经济领域的数字化转型核心，是降低供、需两端的生态链总成本。此外，根据罗默的“四要素增长”理论，在传统资本和劳动外，人力资本和创新思想也是经济增长的重要因素，尤其需要政府的积极介入。据此，城市经济数字化领域可重点关注三方面。

首先是产业基础设施投入。产业基础设施是技术投入外部性视角的体现。产业生态链的协同不仅带来产业链运行效率的提升，更是促进新消费形态创造的手段。值得注意的是，由于相较生活服务，产业链具有显著的复杂特征，因此产业基础设施的选择和投入并非基于供、需某一端的先验决策，而是基于生态链运行后弱势环节的观察。

其次是产业人才培育。产业人才培育和技术投入一样能够带来溢出效应，进而带来城市经济的质量提升。在产业数字化中，广泛覆盖各个行业的数字化高技能人才与复合式精英是不可替代的重要推手。但更为重要的是，基于上述广义生态群落理论可以发现——实现生态链效率目标最大化的关键，在于群落中的每个种群或个体均能在信息技术加持下，实现同样快速的物质信息交互能力。因此产业链中所有从业者的整体数字化水平，是该产业进行整体数字化转型的促进或掣肘因素，需要政府投入支持关注。

最后是创新成果转化。创新是城市数字化转型的最大动力。创新成果转化、创新思想传播对于城市经济发展的价值不言而喻。在促进成果转化上，供给端的环境创造和成果需求端的技术土壤同样重要。而相较需求端的分散性和不确定性，以科研人员为主体的创新供给端显然更为关键。借由数字化进程，降低其迈出成果转化第一步的门槛，继而提升成果转化流程效率、推升思想的定向传播力度，是完全有可能的。

综上，城市数字化转型不仅是本届上海市政府领导班子的重大决策，更是所有上海市民对美好城市、远大未来的期盼。在涵盖社会方方面面的数字化转型中，大数据不仅将满足政府需要，也能更大程度地满足人民群众的自我需要；城市的数字化建设不仅聚焦于政务治理，还将实现城市数字化时代的居民生活愿景——城市高精度、高效率之下的和谐美好；公众能在这一开拓性工作中收获切实福利，使城市数字化转型不再停留于抽象的数字、文字，而是深入鲜活的日常生活。

值得注意的是，创新探索往往伴随风险与挑战。数字化技术日新月异、数字化进程百转千回、数字化融合与变革任重道远、民众对数字化预期不断升高……凡此种种，都需要谋划者、参与者进行系统性研判和持久性攻坚，在“整体性转变、全方位赋能、革命性重塑”的目标指导下，在全球数字城市百舸争流中，借由全面数字化转型将城市核心竞争力提升至新高度。

（本文作者单位系复旦大学管理学院、复旦大学智慧城市研究中心、复旦大学电子商务研究中心）

四要素增长理论

四要素增长理论又称内生经济增长模型，由美国经济学家保罗·罗默于1986年提出。其在新古典经济学中的资本和劳动（非技术劳动）外，加入了人力资本和新思想两个维度。以该理论为基础的“四要素三部门”增长模型，获得2018年诺贝尔经济学奖。

联合国可持续发展目标

联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals, 简称SDGs）由17个全球发展目标构成，旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，转向可持续发展道路。

技术外部性

技术外部性（Technical Externality），也称为技术外溢效应，是指个别组织的信息技术进步或技术介入对于整个产业和社会带来的益处，以及不同组织间的知识共享、学习模仿引起的效率提升。

布雷斯悖论

布雷斯悖论是指在一个交通网络中增加一条路段，反而可能使网络中的旅行时间增加。附加路段不但没有减少交通延滞，反而降低了交通网络的整体服务效率。