基于公共政策学视角下的市县政府依法行政分析

基于公共政策学视角下的市县政府依法行政分析

[摘要]党的十七大把依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效，作为全面建设小康社会新要求的重要内容。为全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府，国务院于二○○八年五月十二日发布17号文件《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。本文将结合公共政策学的相关知识对该决定进行简要分析。

[关键词]依法行政；公共政策学；决定

构建和谐社会是推进社会主义制度健康发展的必由之路，而依法行政是构建和谐社会的必要手段。[1]为全面落实

依法治国基本方略，加快建设法治政府，加强市县两级政府依法行政，国务院于二○○八年五月十二日发布17号

文件《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称决定） 。

一、充分认识决定的政策环境

公共政策 是由环境的需要而产生的；公共政策必须适应政策环境。[2]决定的产生有其特定的政策环境，县市政府要积极适应其环境，加强自身能力建设。

近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，各级政府依法行政取得了明显进展 ：政府立法工作进一步加强，立法质量不断提高；行政执法体制逐步理顺，执法行为进一步规范；行政复议工作不断强化，依法化解行政纠纷的功能进一步发挥；规范性文件监督管理制度初步形成，文件合法性和有效性逐步提高；行政决策机制逐步完善，决策的科学性、民主性进一步增强；行政审批项目进一步减少，行政管理方式不断创新。同时，推进依法行政工作还存在一些不容忽视的问题，特别是市县政府依法行政存在不少薄弱环节，必须采取有效措施，切实加以改变。

二、高度重视公共政策问题构建的重要性

公共政策问题的构建在整个政策分析过程中的极端重要性：问题找准了，问题也就解决了一半。[3]各级市县政府应该积极适应国家加快建设法治政府的环境，充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性。

（一）加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础

市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。[4]实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在

基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。加强市县政府依法行政，事关巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设，必须把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。

（二）提高市县政府依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务

我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作提出了新的更高要求，需要进一步提高依法行政水平。经过坚持不懈的努力，近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。依法行政重点在基层，难点在基层。各地区、各部门要切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施加快推进市县政府依法行政的

进程。

三、大力提高公共政策客体依法行政的意识和能力

公共政策客体是公共政策发挥作用时所指向的对象，包括政策要改变的状态、直接作用的人与事所调节的公共利益。[5]决定所指的公共政策客体是市县行政机关工作人员。推进市县政府依法行政是建设法治政府的基础和关键，各级政府要统一思想，提高认识，切实增强责任感和紧迫感，把推进市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，切实抓紧抓好。提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力有助于加快社会主义法治社会建设的进程，推动社会主义和谐社会建设。

（一）健全领导干部学法制度

市县政府领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。市县政府要建立健全政府常务会议学法制度；建立健全专题法制讲座制度，制订年度法制讲座计划并组织实施；建立健全集中培训制度，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实”[6]。 市县政府领导干部法律意识影响其执行决定的程度，市县政府要不断提高法律素养，提高其依法行政的水平，不断推进社会主义和谐社会建设的进程。

（二）加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试

对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考察时要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职的依据。把法律知识考查和测试纳入政府绩效考核有

助于促进市县政府及其部门领导干部提高学习法律知识的积极性，增强法律意识，从而提高办事水平与办事效率，更好的服务于人民。

（三）加大公务员录用考试法律知识测查力度

在公务员考试时，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，还要进行专门的法律知识考试。[7]

（四）强化对行政执法人员的培训

市县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。

四、注重政策运行过程的民主化与科学化

政策过程要做到理性化、专业化、科学化，同时吸收公民与社团参与政策过程，实现政策过程的民主化，坚持公

共选择的民主原则。[8]

（一）完善重大行政决策听取意见制度

科学决策、民主决策、依法决策，是做好政府各项工作的前提。只有建立健全重大行政决策的规则和程序，把行政决策纳入规范化、制度化的轨道，才能提高决策质量。《决定》提出，要完善重大行政决策听取意见制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度；建立重大行政决策的合法性审查制度，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策；坚持重大行政决策集体决定制度，杜绝擅权专断、滥用权力；建立重大行政决策实施情况的后评价制度，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失；建立行政决策责任追究制度，对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论作出决策的，依法对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照行政机关公务员处分条例第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。同时，为了推行重大行政决策听证制度，规范听证活动，提高听证的实效性和公信力，《决定》在扩大听证范围、科学合理遴选听证代表、建立听证前告知制度、规范听证程序、明确听证效力等方面对重大行政决策听证制度作了专门规定。

（二）建立健全行政决策机制

要逐步建立以政府为主体，公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。市、县级政府和政府各部门应制定本级、本部门有关行政决策方面的专门规定，完善决策行政首长负责制和重大决策集体讨论研究制度。

（三）完善行政决策程序

完善重大决策前的合法性审查制度，在行政决策实施前，应当经过本级政府和政府各部门法制机构的合法性审查。所有重大行政决策事项和结果,除依法应当保密的外都要向社会公开。[9]

（四）提高依法行政能力

市、县级政府应建立健全领导干部学法制度，制定学法规划,定期开展依法行政知识培训，每年至少安排4次领导集体学法讲座。要建立领导干部任职前及任职期间法律知识学习考试制度。[10]

（五）建立健全依法行政定期报告制度

市、县级政府应定期向同级人大及其常委会和上一级政府报告依法行政情况；政府各部门应定期向本级政府书面报告推进依法行政的情况。建立健全依法行政考核制度，要把依法行政情况作为各级政府年度目标管理考核和对行政机关工作人员进行考核的重要内容。完善考核制度，建立考核体系，制定具体的考核措施和办法。

（六）建立重大行政决策实施情况后评价与反馈制度

市县政府及其部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。

（七）建立行政决策责任追究制度

要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》[11]第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。

五、强化公共政策评估的科学化与效应化

公共政策评估就是依据一定标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策效率、效能、效益及价值进行检测和评价，以判断政策效果或政策目标的实现程度。[12]政策评估要发挥社会监督的作用，加强行政复议和行政应诉工作，强化行政决策监督和责任追究。

（一）充分发挥社会监督的作用

市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监

督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。要认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。对打击、报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的，要依法追究有关人员的责任。

（二）加强行政复议和行政应诉工作

市县政府及其部门要认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。要畅通行政复议渠道，坚持便民利民原则，依法应当受理的行政复议案件必须受理。要改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案。要依法公正做出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更。要按照行政复议法实施条例的规定，健全市县政府行政复议机构，充实行政复议工作人员，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加；推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力。要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。行政机关要自觉履行人民法院做出的判决和裁定。

（三）强化行政决策监督和责任追究

建立政府决策跟踪反馈和评估制度,根据跟踪反馈和评估的情况，适时调整和完善相关决策。完善行政决策监督制度和体制，要把决策事项的执行情况纳入政府绩效评估考核体系,依法落实决策责任。

参考文献：

[1] 华建敏.大力推进市县政府依法行政，夯实建设法治政府基础[N].北京：人民日报，2008.06.19

[2] [5]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，2000.10

[3] [8]宁骚.公共政策教材[M].北京：高等教育出版社，2000.01

[4] 黄庆畅.国务院发布加强市县政府依法行政决定[N].北京：人民日报，2008.06.19

[6] [9] 山东省人民政府.山东省人民政府关于进一步加强市县政府依法行政工作的意见.

http://www.shandong.gov.cn，2007.06.18

[7] 邵景均.加强市县政府依法行政工作[J].中国行政管理，2008

[10] 邵景均. 构建和谐社会，推进地方政府依法行政[J].现代商贸工业，2008

[11] 国务院办公厅.中华人民共和国国务院令 第495号.中央政府门户网站，2007.04.29

[12] 陈振明.公共政策学[M].北京：人民大学出版社，2004.12

An analysis on“administration according to law of the city and county governments”from the visual angle of public policy

Guo Jun

School of Political Science and Law；China University of Geosciences；Wuhan；Hubei；430074

Abstract

The 17th CPC National Congress of the communist party has deeply implemented the basic strategy of governing the country by law, which leads to a further enhanced concept of the legal system of the whole society and new achievements for the building of the government under the rule of law and has become an important part of the new requirements for comprehensively building a well-off society. To fully implement the basic strategy of governing the country by law and the speed up the building of the Government under the rule of law, the State Council, on May 12, 2008, released the 17th document “A decision on strengthening the administration according to law of the city and county governments issued by the State Council”. This paper will present a brief analysis on the decision with the combination of the relevant knowledge concerning public policy.

Key words: Administration according to law；public policy；decision