地方政府公共政策执行问题探析

地方政府公共政策执行问题探析范玉琴（华侨大学政治与公共管理学院，福建泉州362021）摘要：地方政府公共政策执行问题一直以来是学术界学者们关注和研究的焦点，当前我国地方政府在公共政策执行过程中存在“选择性执行”“政绩观错位”与政府间“共谋”等问题，造成这些问题的主要原因是执行者利益偏好、我国官员干部管理制度、民众参与主体缺失等。而加强监督问责，完善激励机制和健全公众参与制度是解决我国地方政府公共政策执行问题的有效途径。关键词：公共政策；执行；中央政府；民众；地方政府中图分类号：D601文献标志码：A文章编号：1673-5684（2016）06-0044-04一、研究公共政策执行的多维视角

公共政策是由政府或者其他政策主体制定、贯彻、实施的旨在解决社会公共问题、协调全社会公共利益、追求公共利益最大化的一系列条例、措施、办法等的总称。一个国家的公共政策施行程度关系到一个国家人民的福祉，国家的兴旺发达和社会进步。特别是伴随着政策网络、社区治理、参与式治理、城市治理等理论的提出和发展，对公共政策执行的研究提出了更大的挑战和诉求。

我国是处在马克斯·韦伯官僚制理论下的科层体制，属于中央、省、市、县、乡性质的五级政府，这之间存在着一定的层级距离，加上我国公共政策又是由中央下达，地方政府负责细化和再计划的这样一个过程，整个执行链条如此之长，以至于给公共政策执行的失效造成极大的空间。所以，一个国家的公共政策问题特别是执行问题早已成为国内外学者关注的焦点。

西方公共政策执行的研究是以《执行》一书的出版为标志。

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题的研究主要有以下几个特点：第一，专注于对公共政策执行问题的理论解释，主要讨论好的公共政策为何没有达到它应有的效果。第二，试图从根源上寻找公共政策执行问题的原因，认为政策执行问题是政策制定机构和执行机构的双重原因导致。第三，认为政策执行活动出现问题或有成效是公众、社会组织、行政机关直接互动的结果。

我国对公共政策执行的研究是从20世界90年代中后期开始，主要代表学者有陈振明、丁煌等。主要的成果有张金马《政策科学导论》、陈振明《政策科学》，并建立了诸如“变通”之类共识性的研究框架。[2]现代公共政策执行问题研究成果有胡业飞、崔杨杨以社会养老政策为例剖析了“模糊政策”的政策执行问题，得出的结论是“模糊政策”的执行者会选择一定的“转化工具”将较难开展的“试验性执行”工作转化为较易完成的“行政性执行”工作。[3]刘桂芝、张赫以长春市“按份共有”廉租房政策为例，揭示出以“政治—行政”二分为理论前提的委托代理关系是分析地方政府公共政策执行偏离的根本原因。

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该书是由普雷斯曼（T.L.Pressman）和

韦达夫斯基（A.Wildavsky）对美国联邦政府的创造——“奥克兰计划”执行的跟就业机会的政策项目—踪研究而写成的。西方学术界对于公共政策执行问

韩国明、王鹤基于示范村建设个案的研究

对我国公共政策执行的示范方式失效做了分析，最后得出导致公共政策执行的示范方式失效的主要

收稿日期：2016-10-13

作者简介：范玉琴（1988），女，福建南平人，华侨大学政治与公共管理学院2015级行政管理专业硕士研究生，研究

方向：行政管理。

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2016年第6期(总第152期)厦门特区党校学报JournalofthePartySchoolofCPCXiamenMunicipalCommitteeNo.6,2016GeneralNo.152原因是公众对政府官员的无效制约力，地方政府官员努力追求政绩成果等。

现有的公共政策执行的研究给我们带来很多启发，不过现有研究大多是拘泥于具体的某项单一的公共政策执行研究或者是基于公共政策执行失效的个案分析，而对于公共政策执行整个过程的问题表现和根源问题没有一个整体的分析框架。本研究将为我国地方政府在执行公共政策过程中的问题表现和原因进行一个脉络梳理。同时，从中央政府，地方政府和社会民众的角度设计公共政策执行问题的矫正路径。

二、我国地方政府公共政策执行问题（1）政策执行的“选择性执行模式”

由于政府的层级性和政策执行链条的过长性，使得公共政策从制定到执行的整个过程出现信息扭曲后执行偏差和走样的现象，其中一个最为严重的问题就是地方政府在接收上级中央政府的信息到具体执行中会有一个过滤的步骤，地方政府在执行的时候会偏向于执行某些政策，而忽视了其他政策。更为清晰明了的是地方政府总是倾向于执行可以为自身带来利益的政策，而对于服务性质的公共政策的执行力不足，我们称之为“选择性执行模式”。这类执行模式就是很多学者笔下的“政策变通”模式之一。政策执行的“选择模式”行为一直存在于公共政策执行过程当中，而且给社会造成重大影响。以欧博尔和李连江教授对中国乡村的“选择性执行模式”研究为例，作者在文中描述二十世纪九十年代时一些学者认为一场农村的暴动将要来临，[5]而这种担忧背后凸显出的社会现实问题就是部分地方官员倾向于计划生育等可以量化指标的政策，而对于费用限制等公共服务类的政策执行不足的这种“选择性执行模式”。

（2）政策执行中“政绩观错位”

政策执行中“政绩观错位”是部分地方政府在执行国家公共政策过程中另一问题。这个“政绩观错位”的主要表现是指地方政府在执行政策时总是倾向于追求经济GDP指标，力图突显自己的政绩。钱颖一在分析中提出中央对地方的分权限制了中央对地方政府的经济控制，但同时也导致了地方政府间的竞争，造成他们在政策执行中盲目追求当地经济的发展。[6]陈硕的研究通过对大跃进时期，在大饥荒时局下我们的粮食采购量却不断上升这种非

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常规行为的剖析，得出在政策执行中这种追求政绩的激进主义行为是造成当时部分地区出现饿死人现象的根源。

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此外，地方保护主义和重复建设也

是官员为了追求所谓的政绩而一直存在的问题，造成的是国家的资源浪费，人民的利益受损。以示范村建设在部分地方的失效为例，从另一方面反映出了当地地方政府在建设示范村过程中的错误政绩观，他们在具体执行这项政策时关注的是如何搞门面，把精力集中在一些少数村庄，等上级来审查时候就把这些自己集中投入的项目展示给上级，以此为自己的政绩加分。

（3）部分地方政府间“共谋”

我国科层式的组织制度实行的是自上而下的模式，地方政府执行中央上级政府的政策，“上传下达，令行禁止”一直是我们大家所认为的基层政府工作模式。其实不然，在现实中，对于上级的各项政策指令，部分基层政府运用“上有政策，下有对策”的应付手段。中央政府和下级政府、基层政府之间是一种“委托方（中央政府）—监督方（下级政府）—代理方（基层政府）”的关系，而部分基层政府之间的“共谋”是他们对付中央政策指令和监督检查的惯用伎俩。以有“一票否决权”的计生政策为例，在部分地方，当省里来检查的时候，市和县就会共同应付检查，同时，当市里对下级进行检查的时候，县和乡镇就进行抱团共同渡过检查。当省里直接到县里进行检查时候，市里也会提前做好工作，提前通知县乡，让他们及时处理问题应对检查。

三、我国地方政府公共政策执行问题的原因分析

（1）执行主体的“理性经济人”角色

公共政策的本质是对社会利益的再分配，每个政策背后都牵扯到多重的利益。从公共选择理论中我们知道每个个体都是理性经济人，其最终目的都是追求个人利益的最大化。作为政策执行的主体之一，地方政府组织也是由一个个理性经济人组成的，即使他们是政府人员也避免不了这个本性。霍布斯指出政府机构中的工作人员“在政治身份方面虽然留意谋取公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公共利益冲突的时候，他就会先顾个人利益，因为人们的感情的力量一般来说比理智更为强大”。[8]因此，地方政府在执行政策的时候都有个人的利益

公共管理研究

偏好，虽然他们执行公共政策都是打着公共利益的旗号，但其实自身利益是他们执行政策的最原始内在驱动力。当政策下达下来的时候，地方政府看重的不是政策本身，而是这些政策背后所赋予的利益价值以及执行这些政策后能给他们带来多少利益回报。地方政府选择性执行某一些政策是因为这些政策更能为自己获得利益，地方政府的地方保护主义，机会主义等行为也是在自身利益的驱使下做出的。当某项政策满足不了政策执行者的利益要求，就自然达不到激励的效果，这时候他们往往就会抵制政策，背离政策的执行方向。由此可见，政策执行者的利益追求是我国地方政策失效的一个很重要的因素。

（2）我国的干部管理制度

我国干部管理制度也是我国公共政策执行会失效的重要原因。改革开放后，我国形成的干部人事管理体制是“下管一级”。中国各级政府在庞大科层体制下就塑造了上下级政府有着直接的行政隶属关系，“下管一级”就意味着下级直接对它直属的上级负责，这种制度的实质是弱化了中央权力，强化了直接上级的权威，所以就造成了很多地方官员执行政策的时候是迎合上级的意愿而不是中央公共政策的意志。同时，在我国的目标管理责任制下，地方政府为了在上级政府面前邀功，只能倾向于指标可以量化的政策。容易考核、可以为自己的政绩加分的政策，执行积极性相对来说就非常高。陶然在《中国地区竞争下转轨：财政激励和发展模式反思》研究中也分析了地方政府倾向于做招商引资的行为，就是因为招商引资本身就是重大的政绩行为。

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范玉琴地方政府公共政策执行问题探析

公共政策的解读和理解都对公共政策的有效执行产生了重大影响。但是，现阶段我国的公民对公共政策参与度明显不足，这可以从中国社会科学院政治学研究所与中国社会科学院调查与数据信息中心2011年下半年开展的全国性的“中国公民政策参与”的问卷调查中得出（详见图1）。从图中我们可发现公民对于公共政策的整个过程特别是在实际政策参与方面参与度不够。

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比如对公共政策权利和

执行过程的认识分值很低，参加政策听证会和参与网络政策讨论两项在总分值0.5分中，分别只获得

0.05分和0.07分。参与主体的缺乏导致了很多公共

政策在执行的时候得不到民众的有力支持和配合，这在一定程度上给国家公共政策的执行造成了很大的阻力，影响了公共政策的执行力。

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图1中国公民政策参与状况

四、我国地方政府公共政策执行问题的矫正路径

地方政府执行国家公共政策不仅是中央政府与地方政府之间利益博弈的过程，更是各层级政府机构和民众之间互动的结果，因此，对于地方政府公共政策执行问题我们应从政府和公众两方面去设计矫正路径。

（1）中央政府强化监督和问责制度

周黎安在《中国地方官员晋升锦标赛模式》研

究中也充分地证明了经济绩效是如何影响地方官员的晋升，它是一种政治锦标赛模式，而经济增长的GDP成了我国考核官员职位升迁的重要指标。

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20世纪70年代，很多发展中国家纷纷进行了一

次分权化改革，原本是为了强化问责机制和增强公共服务提供的质量，但结果却造成地方政府自由裁量权的滥用，权利的背后充斥着利益，利益又驱使着行为。因此，对地方政府强化监督和问责是遏制过大自由裁量权，矫正公共政策执行问题的关键。一方面，中央政府应该加强对地方政府的监督力度，完善权力机关和保证司法机关监督，将具体的监督工作落到实处。要充分利用社会新闻媒体的作用，让社会新闻媒体也能够参与到地方政府公共政策执行的工作中，实现监督合法化。另一方面，强化

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由此导致了部分地方政府官员在执行公共政策的时候一味地追求经济和政绩，造成了严重的地方保护主义错误和重复建设问题。同时政府内部的考核机制设计在很大程度上促成了基层政府形成利益共同体，为各方维护共同利益而参与“共谋”行为。

（3）民众的参与意识不足，参与主体缺乏广大民众作为公共政策执行的受众群体，是公共政策的执行对象，其在公共政策执行中的重要性是不能被忽视的。民众对公共政策的接纳意识，对

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2016年第6期(总第152期)厦门特区党校学报JournalofthePartySchoolofCPCXiamenMunicipalCommitteeNo.6,2016GeneralNo.152信息的公开透明，解决中央政府和地方政府信息不对称问题，建立刚性的问责制度，使每位执行者意识到有权必有责，对于政策执行不力，政策执行偏差和扭曲政策者应将具体责任落到执行者身上，从而提高政策执行者在执行过程中的风险意识。

（2）完善对地方政府的激励机制

当前地方政府官员的公共政策执行行为大都是在经济和政治锦标赛激励机制下进行，现有的政府绩效考核都是重可以量化的经济指标而轻环境卫生、经济质量、效益以及公共服务等方面的发展。因此，我们应该完善激励机制，为地方政府公共政策执行创造一个健康的执行环境。不仅要完善地方政府的绩效考核模式，将地方政府公共政策执行从经济和职位晋升的价值取向往关注公共服务方向上引导，而且要设计出更加合理的官员绩效考核指标，要尽可能实现绩效考核主体和指标多元化，在经济指标基础之上加上社会效益指标、目标群体满意度指标、环境卫生发展指标等。实现官员绩效考核指标的公正性，使地方政府官员都能形成正确的利益观从而制约政府利益内在性的扩张，使公共政策的执行能够回归理性。

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[3]胡亚飞，崔杨杨.模糊政策的政策执行研究：以中

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路径研究：以长春市\"按份共有\"廉租房政策为例

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国转轨：财政激励和发展模式反思[J].经济研究,

（3）健全公众参与制度

公众是公共政策执行的目标群体，公众对公共政策的理解力、配合力对于公共政策执行的效率和效益有着重大影响。首先，要拓宽公众参与公共政策执行的渠道，尽量将公共政策执行过程做到透明化，加强民主监督，比如建立政策执行的民主听证会，公共政策执行民主投票制度等。通过公共政策执行活动信息的公开化确保社会公众的知情权、参与权。

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2009(7):26-28.

[10]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究

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其次，加强公共政策宣传力度，提高公民对[13]许玉镇，王颖.民生政策形成中利益相关者有序

参与问题研究：基于协商民主的视角[J].政治学研究，2015(1):24-26.

政策理解能力，积极培育NGO等组织的发展，有效地利用这些组织来引导公民参与公共政策执行的能力，促进他们的参与主动性。最后，规范和健全民众参与程序的法律法规，优化公民参与执行计划、参与执行监督和参与执行评估机制。参与权利能够真正实现。参考文献：

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（责任编辑：袁绚）