２０１５年３月 第３期（总第２１９期） 中州学刊 Ｍａｒ．，２０１５ Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｚｈｏｎｇｚｈｏｕ Ｎｏ．３ 【社会现象与社会问题研究】 社区工作者队伍结构现状、问题与对策米 ——基于南京市５４个社区的实证研究 贾志科 刘玉东 摘 要：社区工作者队伍的结构状况是影响社区治理效益的重要因素。对南京市５４个社区的问卷调查结果显示： 社区工作者队伍结构得到了优化，性别比例、年龄结构日趋合理，文化程度和专业水平有所提高。但与此同时，社 区工作者薪酬待遇偏低、保障激励较少、社区融入不足、培训力度不大、缺少社会尊重等问题比较突出，对社区工作 者队伍的稳定和发展产生了不利影响，制约着社区工作者作用的有效发挥。应制定社区工作者队伍发展规划，从 尊重人才、用好人才、培养人才、留住人才等多个方面采取切实有效的措施，实现社区工作者队伍健康发展。 关键词：社区工作者；队伍建设；结构优化 中图分类号：Ｃ９１６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－０７５１（２０１５）０３－００７３－０５ 社区工作者是我国社区建设过程中出现的一个 化。国家治理体系和治理能力现代化体现在基层， 新名词，是社会工作者的重要组成部分。从广义上 就是社区治理现代化。实现社区治理的现代化，无 看，它是指从事社区建设和服务的专职和兼职人员； 疑离不开社区工作者队伍这一主体的能动性发挥。 在狭义上，它专指社区居民委员会工作人员。本文 因此，社区工作者队伍建设的状况，将直接关系到社 所指的社区工作者是狭义上的社区工作者，包括社 区居委会在推动社区治理不断走向成熟⑧过程中作 区居民委员会所有的成员，即社区党组织书记与社 用的发挥，关系到城市社区建设与治理的成效，甚至 区居委会主任、副书记与副主任、党务工作者与社区 可能影响到社会治理、国家治理能否真正落到实处。 居委会委员等。 自２００６年党的十六届六中全会做 本文以社区工作者人才队伍建设为主题，在２０１２年 出建设宏大社会工作人才队伍的决策部署以来，中 ６月对南京市ｘ区６个街道５４个社区进行调研 央多个部委和群团组织分别于２０１ １年和２０１２年相 的基础上，就ｘ区社区工作者队伍的基本结构状 继联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建 况、社区工作者队伍建设中存在的突出问题进行分 设的意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期 析，并提出加强社区工作者队伍建设的对策建议。 规划（２０１１—２０２０年）》等重要文件，这对我国社区 一工作者队伍发展起到了积极的推动作用。目前，我 、社区工作者队伍的结构优化及素质提高 国社区工作者队伍逐渐壮大，已成为城市社区建设 社区工作者队伍的结构是否合理，直接关系到 与治理的主体力量（２ｊ。２０１３年，党的十八届三中全 这支队伍的生命力和战斗力。调查数据显示，总体 会明确提出要实现国家治理体系和治理能力的现代 上，ｘ区社区工作者队伍结构与过去相比，正逐步趋 收稿日期：２０１４－０７—１０ 基金项目：国家社会科学基金青年项目“城市社区治理的组织体系和功能研究”（１１ＣＳＨ０５７）；河北大学中西部高校提升综 合实力工程项目。 作者简介：贾志科，男，河北大学政法学院副教授，南京大学社会学院博士生（保定０７１００２）。 刘玉东，男，南京市行政学院副教授，南京大学社会学院博士后研究人员（南京２１００４６）。 ７３ 中州学刊２０１５年第３期 于合理（见表１）。 表１南京市社区工作者调查有效样本的基本情况 （ｎ＝５５１） 项目 比例（％） 项目 比例（％） 性别 学历 男 １６．２ 高中（含中专）及以下 １６．Ｏ 女 ８３．８ 大专 ４７．０ 年龄 本科 ３６－３ ２０—２９岁 ３Ｏ．１ 研究生及以上 ０．７ ３０—３９岁 ２８．０ 专业 ４０—４９岁 ３０．９ 社会工作专业 １７．１ ５０—５９岁 １Ｏ．３ 非社会工作专业 ７３．６ ６０—６４岁 Ｏ．７ 无学历专业 ９．３ １．社区工作者队伍的性别结构趋于合理 据统计，截至２０１２年６月，ｘ区社区工作者共 计６３７名，其中男性１０１名，女性５３６名，男女比例 约为１：５．３１。此次问卷调查中，被访男性８９名，女 性４６２名，男女比例约为１：５．１９。这与２００７年该区 社区工作者男女比例为１：１０的情况大有改观。男 性社区工作者增加，有助于社区一些体力劳动、值夜 班等工作的有效完成。可以说，近年来社区工作者 的男女配置比例正在逐步趋于合理。 ２．社区工作者队伍的年龄结构得以优化 此次问卷调查中，年龄最小的社区工作者为２０ 岁，最大的为６４岁，平均年龄为３６．７８岁。其中， ２０—４９岁的社区工作者占到调查总数的８９．０％； ５０—６４岁的占到１１．０％。可以看出，Ｘ区社区工作 者的年龄构成呈“两头小中间大”的橄榄型，这种结 构相对稳定，具有一定的可持续性。相比较以往 “高龄多、低龄少”的年龄构成，当前社区工作者队 伍这种年龄结构更有利于新老人员的更替以及整个 队伍的新陈代谢。 ３．社区工作者队伍的文化素质大幅提升 问卷调查结果显示，８３．３％的社区工作者学历 为大专和本科，高中（含中专）及以下的只有１６．０％， 有约０．７％的硕士研究生也进入社区工作者队伍。 这在一定程度上折射出当前社区建设工作及岗位的 吸引力，同时也显示社区工作者学历结构有所优化。 与以往“低学历人员多、高学历人才少”的状况相 比，这种学历结构的优化提升了社区工作者队伍的 文化素质，为社区电子档案的建立、信息化平台建设 等工作的开展提供了条件。 ４．社区工作者队伍的专业素质得到提高 问卷调查结果显示，专业出身的社区工作者比 例较低的现状得到了初步改善。在５５１名被访者 ７４ 中，有１７．９％的社区工作者拥有社会工作师和助理 社会工作师的职业资格证书，其中，中级社会工作师 约占１．６％。这意味着尽管目前社区工作者持证上 岗的比例不高，但相比较以往，社区工作者在社会工 作职业水平和相关专业知识水平方面有所提高，社 区工作者队伍整体的专业水平正在逐步提升。 总体来看，目前，社区工作的重要性已经得到党 和政府的高度重视，也得到社会的认可，社区工作者 队伍结构正在不断优化，人员素质也不断提升，这为 提高社区治理水平和治理效益奠定了良好基础。社 区工作者整体结构的优化，有助于社区工作者个体 充分发挥自己的特长和优势，为其所在的社区组织 作出较大贡献。而社区工作者个体素质的提高，有 助于其所在的社区组织整体治理能力的提升，从而 更好地履行管理和服务的职责。 二、制约社区工作者队伍工作效率的主要因素 从南京市ｘ区情况看，社区工作者队伍正在向 年轻化、知识化、专业化发展，呈现良好的发展势头。 但不容忽视的是，在社区工作者队伍建设过程中，还 存在许多问题，制约着社区工作者队伍作用的发挥。 １．薪酬待遇偏低影响社区工作者的积极性 薪酬待遇是社区工作者普遍关心的重要问题。 在问卷调查中，针对社区工作者薪酬待遇问题，有 ３２．７％的被访者认为每月３０００－－３４９９元薪金比较 合适，２６．０％的被访者选择４０００元及以上，２１．４％的 被访者选择３５００－－３９９９元，１６．９％的被访者选择 ２５００－－２９９９元，只有２．５％和０．４％的被访者选择 ２０００－－２４９９元和２０００元以下。进一步研究发现， 薪酬待遇要求与社区工作者性别和文化程度关系密 切。就性别而言，男性比女性有更高的薪酬待遇要 求。男性要求４０００元及以上的比例最高，女性要求 ３０００－－３４９９元的比例最高。就学历而言，高学历者 比低学历者有更高的薪酬待遇要求。学历为高中 （中专）及以下、大专的被访者要求３０００－－３４９９元 的比例最高，本科学历的要求４０００元及以上的比例 最高。这在一定程度上反映出男性、本科学历的社 区工作者对薪酬有着较高的要求或期待。 然而，社区工作者上述薪酬待遇要求与现实状 况存在很大的差距。近年来，南京市为了更好地优 化社区工作者队伍结构，吸纳了一批大学毕业生充 实社区工作者队伍，这些大学生为社区建设注入了 社区工作者队伍结构现状、问题与对策——基于南京市５４个社区的实证研究 新鲜的血液。但是，从这些新人职的大学生情况来 看，他们每月实际薪金仅为２０００元左右，难以满足 其在南京的日常生活消费，多数人还需要家里补贴。 问卷调查显示，“薪资较低，福利不佳”成为留不住 大学生社区工作者的最重要原因，在５５１份有效社 区工作者问卷中，有５３０名被访者对此表示认同，认 同度高达９６．２％。对于“要留住大学生社区工作者 的关键是什么”问题，“增加薪资，提高福利待遇”在 众多选项中排在第１位，认同比例高达９４．２％。在 “您认为社区工作者队伍最迫切需要解决的问题” 上，认为“待遇是社区工作者队伍最迫切需要解决 的问题”的占比也最高，约为８８．４％。 可以看出，社区工作者的薪酬待遇偏低，严重影 响社区工作者的工作积极性，造成社区工作人才流 失严重。一些社区工作者，尤其是那些刚刚大学毕 业、参加工作不久的男性社区工作者，往往把到社区 工作作为权宜之计，没有全身心地投人工作，给社区 工作带来了被动的局面。 ２．保障措施缺乏影响队伍的稳定性 近几年，一批大学生通过招聘和选拔进入社区 工作后，社区工作的朝气和活力明显增加。然而，我 们在调研中发现，一些社区工作者，特别是部分年轻 人，对自己在社区的发展持悲观态度，相当一部分人 考虑过转行问题。问卷调查显示，有３７．７％的被访 者选择“想过转行，但经考虑后决定留下”，１１．１％的 被访者“打算转行，但尚未找到合适职业”，还有 １．３％的人“已经着手转行”。对于“您打算继续从事 社区工作多长时间”的问题，４６．１％的被访者选择 “说不准”。这些数据在一定程度上表明，社区工作 者对其所从事的职业有着较高的不确定性，社区工 作者队伍的内在稳定性较差。对于“您认为要留住 大学生社区工作者的关键是什么”问题，除了“增加 薪资，提高福利待遇”占比最高外（达到９４．２％）， “将社工纳人事业编制”成为第二位（占比为７４．４％） 的选择，第三则是“优先考虑与公务员、事业编人员 对接”（占比为６０．３％）。可见，社区工作者尤其是 大学生社区工作者除了考虑薪资福利待遇问题外， 也非常看重身份和未来发展问题。但是，事实上，由 于社区工作者身份的不确定（既非国家公务员，又 非事业单位干部）以及选拔任用渠道的相对单一， 社区工作者个人发展空间十分有限，其职业成长受 到严重制约。他们无法享受与机关、事业单位人员 一样的待遇，也缺乏流动或上升的机会和空间。无 论工作业绩多好，工作年限多长，社区工作者事业的 最高点不过就是担任社区党组织书记或居委会主任 的职务。这种个人发展空间的局限性极大地影响了 许多社区工作者特别是年轻人的事业心和上进心， 成为社区工作者队伍稳定与发展的重大障碍。 ３．部分社区工作者缺乏融入社区的经验和能力 在南京市Ｘ区，多数社区工作者热爱本职工 作，工作热情高，责任心强，任劳任怨，但是，也有少 数人在工作理念、态度和能力上存在问题。他们缺 乏吃苦和奉献精神，缺乏社会工作实践以及做群众 工作的意识、能力和经验，不善于和群众打交道，不 能很好地处理社区的各类矛盾，难以胜任当前诸如 社会维稳、文明创建、小区整治、人口普查、换届选举 等复杂的社区工作。这引起了居民的不理解甚至不 满意，一定程度上削弱了社区工作者在居民中的凝 聚力、影响力和号召力。调查显示，大学生社区工作 者在社区服务中受欢迎程度仅占３２．８％，而６２．４％ 的被访者认为其受欢迎程度“一般”，还有４．７％的 被访者认为其“不太受欢迎”。这说明大学生社区 工作者受欢迎程度不高，其工作能力、方法、态度、经 验等方面有待提高。对于“您认为社区工作培训的 重点内容应包括哪些”问题，选择“如何做群众工 作”的占比最高，约为９４．０％。可见，社区工作者在 如何做群众工作方面还存在不足，需要进一步改进。 ４．对社区工作者队伍的培训力度不大 从长远发展来看，专业化是社区工作者队伍建 设的方向。社区工作者要以专业水准面对、协调、解 决各方面问题，做到社区服务与社区管理并重。然 而，目前ｘ区社区工作者知识更新缓慢，普遍缺乏 社区工作人才应该具备的专业理念、知识和技能，绝 大多数社区干部开展工作时一靠上级指导，二凭传 统经验。而该区各部门和街道的培训大多层次较 低，社区工作者普遍缺乏相应的社区工作知识和技 巧的正规训练。即使是那些接受过大学正规训练、 具有专业知识的大学生社区工作者，他们也存在学 校中所学与现实工作中所用之间无法很好对接的问 题。调研发现，仅有６．０％的大学生社区工作者认为 在“工作中大量运用专业知识”，有２５．４％的大学生 社区工作者认为“大学所学知识完全没用，工作内 容与专业无关”，高达６３．３％的人认为“工作中少量 运用专业知识”。这种社区工作者缺乏培训的现状 ７５ 中州学刊２０１５年第３期 使其提供社区服务的专业化程度不高，管理水平低 下，难以适应新形势下和谐社区建设的需要。 ５．社区工作者的社会认同度和社会地位不高 当前，社区工作处于社会建设与服务的最基层， 遇到的矛盾和问题都是直接、具体而现实的。但是， 社会大众对社区工作认知程度不高，社区工作者得 不到社会应有的尊重，社会地位不高。ｘ区的部分 社区工作者表示，自己在社区工作，不仅社会经济地 位低，而且社会认同感、人身安全感和被尊重感也不 高。他们大学毕业后是顶着各方面的压力到社区工 作的，当亲戚、朋友问到他们的工作单位、收入情况 时，他们心里的难受滋味难以言表。问卷调查显示， 当问到“您认为当前社区工作者队伍存在的主要问 题是什么”时，认为“社会尊重度不够”的占比最高， 约为７３．５％。在对社区居民进行访谈时，很多居民 也表示，不愿意让子女到社区工作。这也表明当前 社区工作在社会公众中的认可度尚待提高。 三、推动社区工作者队伍健康发展的对策与思考 政府应制定社区工作者队伍发展规划，从尊重 人才、用好人才、培养人才、留住人才等方面采取切 实有效的措施，实现社区工作者队伍的健康发展。 １．制定社区工作者队伍建设的长期规划，完善 保障其权益的各项措施 事业发展，规划先行。制定规划是社区工作者 队伍实现专业化的前提。为此，需要制定社区工作 者队伍建设的发展规划，通过顶层设计对社区工作 者队伍发展进行科学谋划。要以专业化发展为方 向，以人才培养为基础，以人才使用为根本，以人才 评价激励为重点，以政策制度建设为保障，将社区工 作者队伍建设规划纳入经济社会发展的总规划中， 分步骤大力实施。只有如此，才能有效解决社区工 作者队伍薪酬待遇偏低的问题，激发社区工作者的 积极性和主动性，更有效地吸引人才向社区流动，提 升社区工作者队伍整体的治理能力。近期的目标是 通过五到十年的努力，建成一支数量充足、结构合 理、素质优良、充满活力的社区工作人才队伍，初步 形成具有时代特征、适应发展要求、具有区域特色的 社区工作人才队伍建设与发展模式。 ２．建立合理的人才使用机制，从各个环节督促 社区工作者更好地履行职责 人才使用是社区工作者队伍建设的关键。人才 ７６ 有用武之地，事业才有成功之时。社区工作者能否 充分发挥作用，是衡量社区工作成效的重要标志。 为此，应做好以下工作：第一，完善选拔机制。按照 “凡进必考”原则，根据专业、年龄、学历、群众工作 经验的要求，采取面向社会公开选聘、民主选举、竞 争上岗等办法，对社区工作者实施进口“准入制”。 在选聘过程中，尤其要注意在下岗职工、大学毕业生 和转业、退伍军人中选择政治素质好、文化程度高、 工作能力强、热心社区工作的优秀人才，经过法定的 民主程序和一定时间的专业培训，充实到社区工作 者队伍中来。优先录用持有社会工作师职业资格证 书的人才，录用具有社会管理和心理咨询等相关专 业背景的大中专院校毕业生，法律援助、医疗卫生、 居家护理等高素质的专业社会工作人才也在优先录 用之列，从源头上提升社区工作者的综合素质。第 二，明确社区工作者身份。探索建立专职制、聘用制 等用人机制，改变目前新进人社区工作的人员与 “街道劳动服务公司”签订用工合同的模式，由“区 人才交流服务中心”与其签订协议，实行定编、定规 格和政府供养，尽快解决社区工作者职业身份问题， 强化其荣誉感与使命感。第三，强化激励机制。提 高社区工作者的薪酬待遇，做到职称、学历、资历、岗 位与薪酬挂钩，以丰厚的薪酬留住社区工作人才。 建立社区工作人才信息库，试点推行优秀社区工作 者进入事业编制制度以及公开选拔优秀社区工作者 进机关制度，把那些素质好、业务水平高的社区工作 者吸纳到党员干部队伍中来，选拔到各级领导班子。 党政机关、群团组织、事业单位在招录社会服务相关 职位工作人员时，在同等条件下可优先录用那些专 业水平高、具有丰富基层实践经验、善于做群众工作 的社区工作人才。第四，建立淘汰机制。通过群众 评议与组织评议相结合、街道评议与社区成员评议 相结合等办法，淘汰那些不能胜任本职工作的社区 工作人员，以督促、激励社区工作人才加快成长。对 在一定年龄阶段和一定年限内不能取得职业资格证 书的社区工作人员，应予以淘汰。 ３．制定社区工作者的工作质量评价标准，完善 相应的考核奖惩制度 人才评价是社区工作人才队伍建设的核心。应 根据《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理 社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》， 结合区域特点与实际情况，加快推进社区工作者队 社区工作者队伍结构现状、问题与对策——基于南京市５４个社区的实证研究 伍的专业化进程。为此，应做好以下工作：第一，实 行社区服务质量标准化管理。制订《社区服务规范 标准》，对社区服务的主要目标、服务程序、质量标 准、责任要求等事项作出明确界定，强化质量意识， 提高服务水平。制订《社区工作者管理规定》，进一 步厘清社区工作者的工作职责和范围，规定考勤值 班、突发事件处置等程序办法，提升社区工作规范化 水平。第二，推行“星级社工”评价制度。在助理社 会工作师、社会工作师职业水平评价基础上，推行 “星级社工”制度，建立健全以合同、岗位职责为依 据，以能力、业绩和服务对象满意度为核心评价要 素，以品德修养、行为操守、职业素质和专业知识等 为重要内容的岗位评价指标体系。第三，完善考核 制度。坚持定期考核与日常考核相结合，资格考试、 业绩考核和同行评议相结合，定性考核与定量考核 相结合，组织评价、群众评价和“第三方评价”相结 合，对在岗社区工作者履职尽责、学习进修和职业发 展等情况进行综合考核评价。另外，对社区工作者 实施动态管理，保障队伍正常的新陈代谢。 ４．完善社区工作者的培训机制和培训方法，全 面提升其专业素质 人才培养是加强社区工作人才队伍建设的基 础。社区工作人才不同于其他人才，他们主要与群 众打交道，从开始工作到胜任工作，需要一定的时间 和经验的积累，其培养思路应该以培训和教育为主。 为此，应做好以下工作：第一，统筹规划教育培训。 根据社区工作队伍现状和经济社会发展趋势，研究 制定社区工作人才教育培训规划，建立人才教育培 训长效机制，将社区工作人才培训作为每年学习型 组织建设的重要内容，明确培训重点任务，加快建立 专业培训、业务培训、知识普及等各类培训有机结合 的人才培养体系。第二，全面开展在岗培训。有计 划、分层次地对现有社区工作者进行大规模、系统化 的专业培训。实行岗位轮训制度，在岗人员每两到 三年应轮训一遍，特别在加强社会管理、公共服务、 职业道德培训方面，应强化社区工作者的社会责任 感、职业认同感、职业荣誉感，使其掌握基本的专业 理论、技术和方法，提高社区工作者的理论水平、实 践能力和专业服务水平。第三，完善教育培训模式。 积极引进先进地区培训教育的理念和方法，规范培 训教材、培训方式及培训内容。拓宽社区工作者外 派、参观、交流等途径，丰富案例分析、互动式教育等 培训方式，增强培训的针对性和实效性。加强教育 培训平台建设，以党校为依托，积极与高校合作，举 办社会管理大专班、本科班，鼓励社区工作者参加学 历教育和社会工作职称考试，推动社区工作者加快 向专业人才转化。推行“师徒式”培训方式，加快提 高大学生社区工作者的群众工作能力。组织有关教 授、专家和优秀社工人才，通过理论研讨会、交流会 和座谈会的形式，不断提升社区工作者的理论水平。 ５．加大社区工作者队伍建设的资金投入，提高 对社区工作的社会认同 推动社区工作者队伍建设，不仅需要物质保证， 而且需要精神支持。为此，要加强组织领导，加大资 金投入，营造良好氛围。一方面，建立以财政经费为 主体、社会资金为补充的社区工作专业化建设多元 投入机制。以财政经费为主体，是指由政府每年安 排一定比例资金，将社区工作人才评估监管、宣传发 动、教育培训、交流合作等所需经费纳入财政支出范 围，按照“星级社工”评价制度，根据不同社区工作 者的星级、职称，大幅提高社区工作者的薪酬待遇， 让优秀社区工作人才招得进、留得下。以社会资金 为补充，是指尝试通过公益创投、福彩公益金资助等 方式，鼓励企业、慈善机构、社会人士帮助筹集资金， 为社会、企业和个人支持社区发展和社区工作者队 伍建设搭建参与平台。另一方面，充分利用报纸、电 视、广播、杂志、网络等媒体，组织开展多种形式的宣 传活动，深人宣传社区工作者队伍建设的重大意义， 大力宣传优秀社区工作者的典型事迹，提高群众对 社区工作、社区工作者的认识，有效增强人们对社区 工作的社会认同感。此外，还可以通过举办各种类 型的社区活动，展示社区工作丰富的职业内涵、社会 价值及社区工作人才的职业风采，由此营造全社会 支持社区工作的良好氛围。 注释 ①参见李敏：《构建和谐社会：社区工作者队伍建设研究——以北京 市海淀区Ｔ街道为例》，《中国特色社会主义研究））２ｏｏ８年第４期。 ②朱胜进：《城市社区工作者队伍建设的现状调研——以杭州市典 型社区为例》，《浙江社会科学）２ｏｌ１年第１Ｏ期。③任晓春：《论当 代中国社区治理的主体问关系》，《中州学刊》２０１２年第２期。④此 次调查共计发放自填式问卷６００份，收回５５７份，其中６份因题目填 答不全，按废卷处理，最后回收有效问卷共计５５１份，有效回收率为 ９１馏％。 责任编辑：海玉 ７７