关于综合行政执法情况的调研报告

　　1996年10⽉1⽇实施的《中华⼈民共和国⾏政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、⾃治区、直辖市⼈民政府可以决定⼀个⾏政机关⾏使有关⾏政机关的⾏政处罚权，但限制⼈⾝⾃由的⾏政处罚权只能由公安机关⾏使。”⾃1997年以来⾄，全国有23个省、⾃治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中⾏政处罚权试点⼯作，并取得了显著成效。8⽉22⽇，国务院作出《关于进⼀步推进相对集中⾏政处罚权⼯作的决定》(国发17号)，该决定指出并明确了开展相对集中⾏政处罚权⼯作的指导思想、相对集中⾏政处罚权的范围、进⼀步做好相对集中⾏政处罚权⼯作的要求。10⽉11⽇，国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿⾏政执法队伍实⾏综合⾏政执法试点⼯作的意见》，该意见从充分认识清理整顿⾏政执法队伍，实⾏综合⾏政执法试点⼯作的重要意义、试点⼯作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施等四个⽅⾯提出了意见。重庆市政府相继批准了我市渝中区、南岸区、⼤渡⼝区、北陪区综合⾏政执法试点实施⽅案，《⼤渡⼝区⼈民政府关于综合⾏政执法试点改⾰的实施意见》(⼤渡⼝府发96号)，即三定⽅案，将⼤渡⼝区城市管理综合执法局更名为⼤渡⼝区综合⾏政执法局，为政府组成部门，专司⾏政监督处罚职能。⾄此，管罚分离的⾏政执法法制格局和综合⾏政执法的⼤格局基本形成。

　　从全市综合⾏政执法试点推⾏的现实状况来看，已有渝中区、南岸区、⼤渡⼝区、北陪区实⾏了综合⾏政执法⼯作格局，其推⾏情况亦不尽⼀致，有的完全没有了管理职能，有的还交叉了部分管理职能，有的是综合⾏政执法局⼀块牌⼦⼀套班⼦，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌⼦⼀套班⼦，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚分离的法制格局。　　⼆、综合⾏政执法⾯临的⽭盾和问题之分析

　　综合⾏政执法是提⾼城市管理法制化⽔平，构建管理长效机制的⼀种新型⾏政执法模式，具备执法主体性、执法体制统⼀性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点，但该项⼯作的推⾏也⾯临着各种⽭盾和问题。具体表现如下：　　(⼀)现⾏法律资源与综合执法实践需要的⽭盾

　　第⼀，我市试点的综合⾏政执法局是根据“三定”⽅案(政府规章)明确的授权⽅式进⾏执法。政府规章进⾏授权的⽅式，适⽤于⾏政机构，这是没有问题的，但根据这样的授权，综合执法队伍只能实施政府规章的规定，⽆法实施国家法律和⾏政法规的有关规定，因为由⼈⼤授权⽅式取得执法主体资格的对象，主要是具有管理社会公共事务职能的事业单位。因此，现⾏综合执法主体的合法性、包括其执法内容和程序均受到挑战。

　　第⼆，综合执法的法律依据过于分散，带有不确定性。⽬前综合执法依据散见于相关地⽅性法规、规章中，这些地⽅性法规、规章规定的执法程序、内容和⽅式，部分是按照原⾏政执法体制和主体设定的，所以，⼀旦相关法规、规章发⽣变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。　　(⼆)专业执法与综合执法的⽭盾

　　有些执法⾏为往往同时涉及综合执法和专业管理部门，完整统⼀的执法⾏为被⼈为割断，制约了综合执法队伍职责的有效履⾏。专业管理部门囿于⽆明⽂规定，缺乏专业的有效指导，综合执法队伍⾯对部分专业性较强的执法领域，颇有⽆从下⼿之感。有效的沟通机制尚未建⽴，使得有的地⽅出现管理和处罚盲区，专业部门和综合执法部门两不管。　　(三)综合执法⼯作机制不当、责权界限不清

　　从调研组了解的情况来看，地⽅性规章对综合⾏政执法定性不准确，导致这⽀队伍存在职能职责不清现象，各部门出于⾃⾝利益考虑，责权利也很难划清。这主要涉及两个⽅⾯的⽭盾。　　1.管罚分离的法律要求与执法实践中管理和执法脱节的⽭盾

　　综合执法是解决管理权和审批权合⼆为⼀、权权不分的⼀项举措，但执法是管理的形式之⼀，在实际⼯作中管理和执法⼜是不能截然分开的。主要表现在：第⼀，管罚分离后，各试点区均出现不能及时处理违法⾏为的现象，管理部门在管理中发现的所有违法⾏为已⽆权处罚，综合⾏政执法局赶赴现场处理的当事⼈已逃逸，⾏政执法⽆法实施，由此造成管理和执法效率低下的后果。第⼆，执法⼯作超越不了“事后执法”的现状，前期管理不到位，执法队伍成为“救⽕队”，后期管理跟不上，执法效果难以保持。第三，有的试点区现在两权分离的深度和⼴度还极为有限，管理和执法在许多⽅⾯处于“剪不断、理还乱”的状态，部门之间相互监督的机制尚未建⽴，导致管理和执法形不成合⼒。　　2.综合执法与街镇管理的⽭盾

　　⾸先，街镇作为第三层⾯的基层组织，存在着两⾯性：⼀⽅⾯，⾯对量⼤⾯⼴的社区、村社综合管理任务，承担⼤量区政府下达的经济、社会等各项硬指标，其⼯作是需要有⼀⽀“拉得出、能办事”的队伍;另⼀⽅⾯，⼤部分街镇尚未真正从长期形成的经济利益关系中摆脱出来，还⽆法真正站在管理和服务的⾓度对执法活动履⾏管理职责。

　　其次，⾯对权⼒上收、任务下放的综合执法格局，必然要求综合执法机构与管理部门加强联系与沟通，必然要求综合执法机构熟知各项⾏政执法的法律法规，否则就不能切实履⾏综合执法的职能，但实际⼯作中，由于上述必然要求之要素在客观体制和综合执法机构主观素养⽅⾯的双重缺失，使得条、块管理与执法的界限不明、责权不清。

　　第三，权责分离现象严重，“三定”⽅案明确授权执法主体和执法权⼒属于综合执法机构，⽽⼯作责任则延伸到了只有管理职能的街镇和相关部门，出现了街镇执法越位和执法不安的现象和⼼理，致使执法局综合执法编制和经费投⼊不到位，不仅使管理部门与执法部门均提出⼯作异议，⽽且更为严重的是，存在政府不依法⾏政的隐患，如若涉及⾏政复议和⾏政诉讼，政府将处于不利与不法的地位。调研中我们了解到：街镇普遍认为综合执法局指导不⼒，⼈⼒不⾜，⾃⼰冒充执法主体冲锋陷阵，其不合法履职的隐患令⼈担忧，希望尽早取得合法执法主体资格，扭转条块管理和综合执法不尽协调的⼯作局⾯。