对提升城镇规划建设管理水平的思考

对提升城镇规划建设管理水平的思考

一、问题与反思

改革开放30多年来，中国城市建设发展取得了巨大成效：城市规模快速扩张，中心城市地位凸显；城市基础设施不断完善，投融资渠道日趋多元化；城市经济实力显著增强，产业结构进一步优化；城市人居环境明显改善，建设管理水平迅速提高；城市社会事业蓬勃发展，和谐城市建设迈出新步伐。然而，由于种种原因，当前中国城市建设发展尚存在诸多问题。

1、规划的滞后、落后和缺失。

2．2 城镇规划工作滞后于城镇发展，规划思路和作用有待完善

经济全球化和信息社会的出现，对城市和区域的空间结构产生了重大影响，城市体系结构发生着巨大的变化，原有的城镇（市）体系结构被打破，世界城市体系的不断形成和发育，促使国家和地区的城镇体系变得更加开放。一些地方在编制城镇体系规划过程中，没有重视经济全球化的宏观背景对城镇体系规划的重要影响，忽视区域城镇发展的特点和真正应解决的问题，不顾区域城镇和经济发展阶段的发展目标，就区域论区域，片面追求区域城镇体系的完整，而没有充分考虑到其作为一个整体参与更大范围的区域所产生的多方面的影响，忽视了城镇体系规划的本质和规划编制的意义。另外，从全国情况看，不论是独立的省域规划，还是结合城市总体规划所作的市域和县域的规划，真正能指导城镇发展，发挥作用的不多。其主要原因在于：一方面，规划指导城市和区域发展的方式需要转变和调整。特别是随着市场经济逐步建立、城市快速发展以及地方自主权扩大，城镇体系规划的实施管理是当前城镇体系规划工作面临的关键问题。另一方面，有些地方政府对区

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域规划重视不够，规划的宏观和长远效益未被充分认识，也严重制约了规划发挥作用。

由于财力、技术、思想局限等原因，我国城市规划与城市建设管理的不协调性主要

体现在以下几个明显的方面：

1、规划落后，只顾眼前，不顾长远许多城市建设中，规划上往往选择最大化，但是仅仅强调以城市为主，为建筑而规划。规划方式也是由小到大，由近及远，只顾眼前，不顾长远。基础设施的建设也常常滞后于经济发展和人民生活需要。经常性的表现为：①建设新区和卫星城，生活服务设

施不配套，给居民生活带来不便，耗费精力和时间；②规划十分集中的工业区，环保设134施跟不上，污染加剧，难以彻底治理；③不考虑长远交通量的增长，道路在宽度上未留

有足够的发展余地，往往是阻塞严重了，才进行扩建，导致沿街拆迁；④各种电缆、电线、管道铺设没有统筹计划，急需时再去架设，开挖地面，常常见到一条很好的马路，今天挖一条沟刚填上，明天又有一条沟在开挖。甚至有些规划制订后，由于存在的问题严重，难以更改，因此，采取被动方式进行，头疼医头，脚痛医脚，根本无法彻底改善城市环境。规划愈落后，浪费就愈严重。

2、规划片面，只考虑建筑环境，不考虑自然环境某些城市规划中，考虑到建新城、新区的较多，而考虑到旧城改造的较少；考虑到高档豪华建筑的建设较多，而考虑到保留自然资源和人文资源的较少。往往是先规划再去找绿地，建毕高楼大厦，再去造仿古建筑，甚至不经文化、文物管理部门批准，擅自拆除古建筑，毁掉地下古墓、破坏文物的事件也

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屡有发生。当然，保护者也有之，像北京在小区改造和修环城路时，就能考虑到一些古老树木的文物价值和生态价值修改设计方案，予以保留，而不是一砍了之。

3、法制观念淡薄，领导决心不够.目前，在城建规划方面的法律不够健全，有些法规虽已出台，但执法力度不够，存在着有法不依，执法不严的情况。如拆迁古建筑不按照《文物保护法》等有关法规办理合法手续；有些城市在执行《水法》、《大气污染防治法》、《土地法》等法规方面不同程度的存在着执法不力、地方保护主义干扰严重的问题。其主要原因还在于有关领导的决心不够。

2、建设规划不科学，虚拉架式

相当多的小城镇建设规划不合理。主要问题是小城镇规划松散，摊子“虚肿”，一些“规划”盲目模仿欧美国家模式，玩松散型大手笔。我国的人口大约是美国的5.2倍，国土面积基本相当，但山地较多，松散虚肿，必定浪费农田，加大基础设施投入，造成资金和能源浪费。例如，长期形成的沿交通道路建设，一方面影响交通发展，另一方面制约小城镇发展。造成建设战线过长，城镇形态松散、狭长;导致供水、供电、通讯、绿化等配套困难，致使投资多效益低，难以形成网络。建筑设计没有个性,缺乏地方风格和特点。建筑设计或过于雷同，或五花八门。被老百姓戏称为“新房乱景，容颜依旧”。基础设施不配套，施工质量低下。多数道路规划建设不合理，超标准建宽马路宽街道，虽然花了很多钱但“没有形成合理的骨架”；给水排水设施不成网络；垃圾中转站，公共厕所设置不合理；脏、乱、差现象普遍存在。群众称之为“建了房子，烂了镇子”。功能不全,城市化水平低。由于总体发展规划和建设规划不科学，有些乘机而上的小城镇，因其规模小，经济发展慢，各项公共设施不配套。大部分小城镇的居住区生活服务及物业管理水平低下；经济技术开发区摊子大、房子大、水平低、效益低的“两大两低”，使之长期达不到预期目的。

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2、千城一面，迷失个性和魅力。一位美国规划专家在游览了厦门、珠海、深圳、广州、青岛、大连后感叹说：“这些城市已经让我认不出哪个城市是哪个城市了，除了它们的名字外，已经分辨不出哪个城市是哪个城市了，这样的城市我不想再来第二趟……”。文化是城市的灵魂也是城市最大的特色文化是城市的灵魂，也是城市最大的特色。城市发展不是建筑物的堆砌，城市建设也不是推倒重来。在城市快速发展建设中，如何珍重和珍惜城市的历史，延续城市的文脉，留住城市的记忆，塑造城市的精神，是对我们城市领导者的视野、理念和能力的考验。要把地方特色文化与时代精神结合起来，进一步培育和提升我们的城市精神，提升我们的城市形象，凝聚人心、招揽人才、吸引投资，推动城市发展。这既是城市很重要的软实力，也是城市不可或缺的竞争力。

3、城市规模扩张下的资源环境制约。

一哄而起、遍地开花搞建设。不顾小城镇的具体客观条件和经济发展水平及建设能力，盲目拉大城镇骨架，遍地开花搞建设，既没有真正把城镇建好，又浪费大量人力、大面积的耕地，结果欲速则不达。我县城区建设就是一个典型例子，为了赶发展、抢速度，城区东、西、南、北、中一起开始，指挥部、管委会成立四五个，建设搞了四五年，还是原地踏步，处在萌芽状态。

4、城市改造过程中对历史文脉的破坏。

当前，我国城市建设中存在的突出问题是，一些城市领导只看到了自然遗产和文化遗产的经济价值，而对其丰富、珍贵的历史、科学、文化艺术价值知之甚少，片面追求经济利益，只重开发，不重保护，以致破坏自然遗产和文化遗产的事件屡屡发生。有些城市领导简单地把高层建筑理解为城市现代化，对保护自然风景和历史文化遗产不够重视，在旧城改造中大拆大建，致使许多具有历史文化价值的传统街区和建筑遭到破坏。还有些城市

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领导在城市建设中拆除真文物，兴建假古迹，大搞人造景观，花费很大，却搞得不伦不类。对于这些错误做法，必须坚决加以纠正。

当前,我国城市建设中存在的突出问题是,一些城市领导只看到了自然遗产和文化遗产的经济价值,而对其丰富、珍贵的历史、科学、文化艺术价值知之甚少,片面追求经济利益、只重开发,不重保护,以致破坏自然遗产和文化遗产的事件屡屡发生。有些城市领导简单地把高层建筑理解为城市现代化,对保护自然风景和历史文化遗产不够重视,在旧城改造中大拆大建,致使许多具有历史文化价值的传统街区和建筑遭到破坏。还有些城市领导在城市建设中拆除真文物,兴建假古迹,大搞人造景观,花费很大,却搞得不伦不类。对于这些错误做法,必须坚决加以纠正。历史文化遗产的保护,要根据不同特点采取不同方式。对于“文物保护单位”,要遵循“不改变文物原状的原则”,保存历史的原貌和真迹。对于代表城市传统风貌的典型地段,要保存历史的真实性和完整性。对于历史文化名城,不仅要保护城市中的文物古迹和历史地段,还要保护和延续古城的格局和历史风貌。对于自然遗产,要按照严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则,保护、建设和管理好。作为一个市长,要加强文化修养,要了解一个地区、一个城市发展的历史,办事情、作决策要对历史负责,对人民负责,对子孙后代负责。

5、大中小城市发展不均衡，城乡二元结构突出。

6、重建设轻管理，城市建设与管理的割裂。

（一）管理体制的问题

目前规划管理体制与机构设置不统一，个别地方在同一个地级市内管理机构和体制不一致，使得规划管理部门很难准确地履行政府管理城镇的职能，给乡镇规划建设管理带来

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很大的困难。当前，县级行政主管部门大多是在业务上给予镇里一定的指导，而具体的行政管理工作则由镇里的城建办来负责。在实际工作中，这恰恰是任务最繁重的。他们不仅要负责镇区内道路、绿化、上下水、路灯、市容管理、环卫等基础设施的建设、管理、维护工作，还要代表乡镇政府对本镇规划实施进行监督，仅就目前的机构设置和人员编制及经费情况来看是远远不够的。另外在规划管理权限上也存在着一定的制约。从哈尔滨某镇的情况看，该镇上级政府决定该镇所在地和部分道路两侧建房由建设局负责规划，该镇负

责管理；开发区内村屯建房由开发区负责规划，该镇负责管理。这样，除其它村屯外，该镇在全镇范围内没有规划审批权，却有管理责任，给日常的管理工作带来很大难度。

（写一段总结性的话）

二、经验与借鉴

城市的发展已经有数千年的历史。从中国到世界，人们在推进城市的建设与发展过程中，不断实践，不断探索，不断进步，为现在和今后的城市建设，积累了许多可咨借鉴的宝贵经验。

1、注重以人为本，规划建设宜居宜业的城市。

城市是孕育美好生活之地，一个城市发展终极目标，是提高人民的生活素质，正如上海2010年世博会倡导的精神――“城市，让生活更美好”。

2、注重城市群发展，集合城市的竞争力。

大城市与小城镇存在着相互依赖共存的关系。小城镇的繁荣发展依托大中城市的牵引

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和带动，而大城市集聚和辐射功能的拓展，又依赖于小城镇网络体系的扩张效应。

中小城市只有与其他大城市的产业整合在一起，形成一个产业链，互相补充，才能增加自己的竞争力。有人这样形容产业链中的中小城市的发展效应：中小城市的产业链就像紧紧咬合中小城市这个大齿轮的小齿轮，大齿轮转一圈，小齿轮可以转十圈。

3、注重集约和环保，实现城市的可持续发展。

4、注重文化传承，充分展示城市特色与历史。（历史建筑、街区、情境的保护，工业遗产的保护，如德国鲁尔工业园、东北老工业基地工业遗产的保护开发）

5、注重城乡一体化，城市和村镇各具特色、和谐发展。

6、注重创新，把新理论、新技术广泛运用在城市规划建设管理的各个方面。

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