公安改革应遵循的价值维度分析

北京警察学院学报

Journal of Beijing Police College

March 2017 No.2

公安改革应遵循的价值维度分析

赵加炎

（中国人民公安大学，北京 100038）

摘 要：在社会转型的时代背景下，公安工作中暴露出不少问题。除人、财、物、信息等原因之外，体制机制的弊端日益凸显，公安改革成为破解公安难题的时代选择。然而，既得利益者的抵触态度、角色悖论以及可能由于执行不力导致改革异化等问题都是公安改革措施推行的障碍。在政府大刀阔斧简政放权的改革框架下，公安改革坚持经济、效率与效益的统一、公平正义、顾客至上、广泛参与和结果导向五个价值维度的内在统一，是突破体制机制障碍，实现建设服务型公安改革目标的应有之义。

关键词：公安改革；体制机制；价值维度

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：2095-5758（2017）02-0068-05DOI：10.16478/j.cnki.jbjpc.20170329.001

自2015年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》通过中央审议以来，全国公安系统掀起了关于公安改革的学习和研讨热潮。《框架意见》针对公安工作中出现的系列突出问题详尽、全面地阐述了公安改革的主要任务和具体的改革措施。公安改革是在中央政府全面深化改革的框架下进行的内部改革，是我国政府改革的重要内容。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上强调：“要着力深化体制机制改革。”[1]公安部政治部主任夏崇源在公安部推进公安改革专题座谈会上指出：“推进公安改革更加注重在体制、机制、制度上下工夫。”[2]由此可知，体制、机制改革是公安改革的关键。而要切实实现全面深化公安改革的工作目标，克服公安改革难题，“让公平正义得以彰显，让全体人民共享改革发展成果”，公安改革还应遵循经济效率效益、公平正义、顾客至上、广泛参与和结果导向等价值维度和原则。

一、公安体制、机制、政策的内涵及在公安改革中的关键地位

体制是指“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”[3]。由此可知，公安改革所涉及到的公安体制问题主要包括各级公安机关在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等三个方面的问题。

机制即机器化的运行模式。在管理学中，机制一词意在说明组织机构通过设置科学合理的程序规则，使组织内部的各要素协调运转，并能够在机制流程中摒除人的主观意图而产出“同质性”产品的业务流程。如果把公安系统看成一个机制化的流程系统，系统内各单位、各要素从警务管理机制到警务传动机制，再到警务执行机制都有其特定的运转轨道。仅就基层公安机关而言，不同岗位上的警力资源承担不同的工作责任，各工作内容又由多个子

收稿日期：2017-02-17

作者简介：赵加炎（1991—），男，中国人民公安大学2014级公安学专业硕士研究生，研究方向为绩效评估、质量管理。

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系统构成，诸如：警察服务机制、民事纠纷调节机

制、行政或刑事案件处理机制。[4]按照既定流程环节开展警务活动，有利于警务执法规范化和警队正规化建设。

公安政策①是指公共权力机关②（通常为公安机关）经由政治过程所选择和制定的解决公安问题、达成公安目标、实现公安利益的方案。[5]实质上，公安改革的过程就是通过制定公安政策实现公安目标的过程，公安改革与公安政策在本质上是一致的，即公安改革主体为实现公安改革目标而对一个社会中的公安资源（人力、物力、财力）和公安价值（公安权力、公安地位、公安利益和公安荣誉等）进行的权威性地分配的过程。

这次公安改革最大的特点是要突破原有体制的限制，从在既定体制框架内改革公安运行机制转向注重从体制、机制上下功夫。改革力度之大、涉及范围之广可谓前所未有。公安体制是公安改革框架的顶层设计，涉及到横向和纵向的公安事权关系，是公安改革的核心之所在。

二、公安改革的必要性

(一)推力：由公安体制机制引发的警务问题倒逼改革

当前我国的公安管理体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”，该公安管理体制是在计划经济体制的大背景下确立的。社会主义计划经济条件下，国家对社会资源进行统一管理和分配，政府对生产要素和资源型产品的价格进行严格的管控，全社会处于高度集中的行政垄断之中，在建设全能政府的背景要求下的公安管理体制发挥了集中统一、包揽管理的优势作用。自社会主义市场经济体制建立以来，要完成向服务型政府的职能转型，实现放权于民，突破阻碍生产力发展的种种限制，就要建立与社会主义市场经济体制相适应的政治体制，“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安管理体制下，公安权责模糊、效率滞下的问题凸显，“公安领导权与事权过度集中于地方党委政府，容易形成地方保护的执法壁垒”[6]。以县公安局为例，基于县公安局的业务经费大部分来源于县财政拨款，县局的人员编制也大都隶属于县人力

资源与社会保障局，在现行体制下，县公安政策由上至下的制定与执行模式、公安业务的开展内容甚至县公安机关领导的任用，都可能会掺杂县委、县政府领导的自利性偏好与价值观，因此，地方保护主义下执法壁垒的形成将无益于法治中国的建设与社会主义法治国家的建成。

在社会转型的大背景下，社会公共事务日趋复杂、综合，社会管理也逐渐呈现出多元性和自主性的特点，加之自媒体时代网络传播速度超乎想象，由此，解决公共问题和公安问题的思路和方法也需加以调整。上级公安机关往往要求下级严格文明执法，务必做到警务活动规范化，而在网络上不断出现的一系列有损警察形象的事件也表明，公安队伍在执法与服务的规范化方面仍有很大改进空间。究其原因，除人、财、物、信息等原因之外，传统警务模式的弊端日益凸显，大多数基层公安机关处理案件受人的主观影响过多，没有形成机制化的警务运作模式，难以满足人民群众日益增长的警务需求，二者之间的矛盾致使人民群众对警务执法与服务活动的满意度难如预期。因此，“正义是有来往的，如果正义要求我做有利于人的事，正义也就要求另一个人受利，而如果我不施与他人应受之利，正义就允许他叫屈”[7]。

（二）拉力：通过改革公安体制、创新警务机制释放改革红利

“简政放权、放管结合、优化服务”是我国行政体制改革的重要内容，建立精简高效、权责明确的公安管理体制应是公安改革的应有之义。只有突破原有体制的限制，才能打破地方党委、政府对公安事权的过多干预，也只有打破地方保护主义下的公安执法壁垒才能更好、更广泛地实现社会公平正义，全面推进我国依法治国战略。

创新警务机制，首先应当明确警务机制的构成要素，改进要素的联动方式使其减少成本、提高效率则就实现了一般意义上的警务机制的创新。在生产公安产品的机制流水线上，不能缺少检验该产品是否合格的测度体系、预警和纠错机制，否则，每生产一个不合格的公安产品就会相应的多一个顾客对公安机关提供的公安服务不满；相应地，越多的不合格的公安产品的出现就越不利于公安形象乃至政府、执政党形象的树立。诚然，要实现警察执

① 公安政策按照制定主体不同，可以分为全国人大所颁布的公安方面的法律、国务院颁布的公安方面的行政法规、公安部发布的公安方面的部门规章、各省（市、区、县等）公安机关出台的公安方面的规范性文件等。

② 此处的公共权力机关是广义的，一般包括执政党、立法机关、行政机关（公安机关为主）以及司法机关等。

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法规范化也应在警务机制中增加警务机制的测度标

准，以实现及时的预警和纠错，如图1[8]。

警务机制功能及属性说明警警员：决策者与执行者务机警务机制构成要件（硬件）警务财政经费制构物（警械、设备、场所等）成要素运行方式：法律法规及其程序+公安政策及其程序（软件）警务机制绩效测度标准：仪表图1 警务机制构成要素示意图

通过体制改革，建立与社会主义市场经济相适应的领导隶属关系、公安事权关系和公安管理体制；通过机制创新，优化警务机制构成要素，完善警务机制业务流程。二者相辅相成，是解决当前警务问题的关键。

三、公安改革的困难所在

李克强总理在十二届全国人大三次会议闭幕后答记者问时提出：“简政放权是政府的自我革命，削权是要触动利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也要下刀。”但是，改革必然会触及到牵动全局的敏感问题和重大问题，势必会存在阻力。

（一）部分掌权者和既得利益者对公安改革持抵触态度

依据公共选择理论关于理性人的假设，即“个人即使不完全是也主要是作为‘交换’的一部分，才愿意选择自己的行为”[9]。密尔认为：“公共机关的最理想的完善结构，就是其中官员的利益和他的职务完全一致。”[10]当改革触及到部分掌权者和既得利益者的固有利益时，政府行政人员会在改革过程中不断地通过利益博弈以争取更多的利益分配，并对改革持抵触态度。改革过程中，他们可能会通过曲解改革原意或一味消极拖延拒绝实施改革举措，甚至可能会在政策执行中变换政策或变相执行政策，暗自维持自身既得利益。部分掌权者和既得利益者“可能会把变革者看成是对他们既定权力、地位和影响力的一种现实的或潜在的威胁，从而激发对变革的否定态度 ”[11]，使改革之路困难重重。

（二）改革措施执行不力易造成改革出现异化上有政策，下有对策。面对改革将固有利益集团既得利益分散、打破的客观现实，改革将通过新一轮的权力分配实现利益的下放和重组，以实现简政放权、服务于民的目的。既得利益者会在改革过程中，想方设法最大限度地规避改革给自身带来的 70

削弱和打击，在执行政策时，换汤不换药，一些机关甚至“为了应付上级，实行各种形式的改革形象工程”[12]，种种弹性执行改革措施的行为容易造成公安改革流于形式。

(三)角色悖论：改革主体与客体集于一身公安改革是在政府改革所设计的大框架下进行的，是政府改革的重要组成部分。为适应市场经济的发展要求，满足人民群众的利益诉求，在政府主导的声势浩大的改革中，要实现“简政放权、放管结合、优化服务”的目标，以厘清市场和政府的关系。不难看出，在这场改革中政府即是改革的主导者和倡导者，同时也是改革的客体和改革指向。作为改革主体，政府应全力为改革创造条件，积极推动改革进程；作为改革客体，政府要实现改革目标则需割除自身固有利益，因此需要改革的勇气和决心，在两难选择中，政府是否能够实现自我革命，关系到改革的全局和成败，公安改革亦然。

四、公安改革应遵循的价值维度

（一）经济、效率与效益的统一

经济（Economy）原则关注的是公共服务的成本问题，解决的是如何花最少的钱来满足既定水平的公共服务内容。在公安改革中，就是指如何才能以最少的成本投入获得最大的成本收益，实现公安改革目标。“政府通过征税取得其主要收入，而公司企业则在其顾客自由挑选购买其产品和劳务中挣得收入，这就是为什么广大公众的注意力如此强烈集中在政府服务的成本上的主要原因，从而不断地产生要求实时控制的欲望——规定官僚们在每个项目上花多少钱，以此来避免官僚们可能浪费、滥用或者侵吞广大纳税人的钱。”[13]

效率（Efficiency）原则关注的是公安部门在某一业务实践中投入的时间以及在既定时间内完成的工作量，讲求效率与建立高效政府的目标是内在一致的。在公安改革中，无论是改革公安事权还是改变公安管理模式都是为提高公安效率服务。建立高效的责任制、审查制、事后追究制以避免出现扯皮、推诿和责任空档现象是提高效率的可行路径选择。

效益（Effectiveness）原则关注的是公安改革的成果，关系到改革是否实现既定目标，即公安改革目标的实现程度。公安改革应秉承效益原则，通过降低成本、提高效率最终实现公安改革目标。效益原则是对经济原则、效率原则以及对公安改革成果

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的最后验收和检测，关系到公安改革的成败，只有

将经济、效率和效益三原则统一起来，贯穿于公安改革始终，才能实现对公共资源和公安资源的高效利用。

（二）公平正义

公平正义是我国社会主义核心价值体系的重要内容，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性……，社会公平正义是社会和谐的基本条件。”由此可见公平正义在我国社会主义法治进程和社会主义建设中的重要地位。因此，公安改革在分配公安资源和公安利益时，应坚持公平正义，以实现利益分配的均衡，这是科学公安政策的内在要求，也是公安改革的出发点和归宿。

第一，公安改革中的权利公平问题。权利公平强调的是人人都有同等的权利，法律面前人人平等，任何人都不能享有特权。公安改革中的权利公平问题主要涉及公安政策制定的公平和司法过程的公平，意在防止公安政策在进行利益分配时故意偏颇，违背公众的意志，防止司法过程中警察在追究违法行为时故意偏袒，妨害司法公正。

第二，公安改革中的机会公平问题。机会公平主要涉及到公安系统内各层级警员的晋升问题，公安改革应完善警员晋升机制，设置通畅的民警晋升渠道，让所有警员都有公平的晋升和再造机会。

第三，公安改革中的规则公平问题。规则公平侧重于指向规则的落实情况和执行问题，公安改革中应建立严密的监督体系和通畅的举报系统，防止有些公安领导更改规则甚至无视规则，为满足个人和利益相关者的利益偏好破坏政策的公共性和规则的公平正义。

在公安改革中坚持公平正义，实现权利公平、机会公平和规则公平的内在统一，是实现公安利益均衡分配的前提和要求。

（三）人民至上

建设服务型政府是政府改革的基本目标，同理，建设服务型公安体系和公安队伍也理应成为公安改革的基本目标。人民至上即坚持以满足人民需求为目标导向，这是建设服务型政府的要求，同时也是建设服务型政府的可行路径选择。“今天的环境要求各种体制机构提供高质量的商品和劳务，要求具有高水平的经济效益。今天的环境要求各种体制机构对顾客做出反应，提供多种多样的服务供选择，不是靠下命令而是靠说服和奖励刺激来实现领导，

给他们的雇员以使命感和控制感，甚至所有者的主人感。今天的环境要求各种体制机构不是简单地替公民们服务，而是要把权力赋予人民。”[13]因此，建设服务型公安队伍必须坚持人民至上，政府人员应实现从“官员”向“服务员”转变，破除官僚主义和不正之风，这是“以人为本”原则和“权利本位”原则的体现。

一则，公安改革应为社会提供人民群众需要的公安产品和公安服务，知民之所想，投民之所好，圆民之所愿，解民之所需。二则，公安改革应实现公安机关所提供的公安产品和公安服务高质、高效，通过公安业务流程再造，缩短业务运行周期，简化甚至摒弃不必要的繁庸环节，为人民群众提供让其满意的、便捷的服务和安全的社会环境。

（四）广泛参与

政府和公安领导在公安改革中起支配作用，领导的改革魄力与坚定的改革信念是克服层层阻力打好这场改革攻坚战的关键，现行管理体制下，政府及公安领导是公安组织的核心，天然地掌握着组织工作的方向，公安领导对公安部门的总体情况最为了解，能够将实际需要和公安改革的工作重点从全局视角准确把握，并能因地制宜适时地进行调整。因此，管理者领导的艺术在公安改革中至关重要。

公安改革研究的专家、相关领域的学者及智囊团是研究公安改革的权威力量。专家、学者经过专业调研、实地考察形成的政策制定和改革建议具有相当程度的科学性和合理性，是科学制定公安政策、推进公安改革的有效参照，公安改革应充分发挥专家学者的智囊作用，制定出合情合理合法的改革措施。

全国一线公安民警和广大人民群众等多元主体是促成公安改革的主力军。一线公安民警是公安日常警务实践的主体，一线警员对其所处的执法环境具有最深刻、直接的体会，一线警员的工作效果直接关系到公安产品的质量和人民群众的满意度，因此，满足一线警员的合理诉求，解决其普遍提出的警务问题，能够优化警察执法环境，提升一线警力的积极性，进而能够规范警务行为，为树立良好警察形象提供可能。广大人民群众的意见和建议在公安改革中同样不可或缺，人民群众作为公安产品的直接使用者，对公安产品的质量情况最为清楚，是促进公安产品质量改进的重要力量和促成公安改革的有效监督力量，公众的参与能够增强公安产品生产的透明度，客观上也有利于群众和警察之间的良性互动以促成和谐的警民关系。否则，正如威廉·葛

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德文所说：“政权应该尽可能地符合人民的理想和

愿望，而关于政权的组织和规章也应该尽量广泛地同人民商量”[7]，“在公共事务上给每一个人以发言的机会，这乃是最接近于我们应该永远不要忽视那个根本目的——不要限制地运用个人的判断，这样，每个人都会由于意识到自己的重要而得到鼓舞”[7]。

公安改革中不同主体的评价代表着他们各自的价值偏好，多元主体的介入有助于综合协调各方的利益诉求，防止评估结果片面化的后果，以期促成公安利益的均衡分配，如图2。

政府、公安领导 攻坚核心 理专家学者智囊团 论主权公安改革 力一线警力 威 军 有效监督 社会公众 图2 多元主体在公安改革中广泛参与

（五）结果导向

结果导向是指公安改革应重视改革结果，而非过程。政府作为“社会公共安全产品”的生产者，相应地，公民作为享受“社会公共安全产品”的消费者，其最为关心的是公共安全产品的质量而非投入了多少警力，采取了什么措施，打击了多少罪犯，营造出“夜不闭户，路不拾遗”的良好社会治安环境才是群众最期望的。而公安改革是否实现了公安改革目标，以及实现的程度和质量如何，还存在评估问题。无论是斯塔林在《政策制定的策略》一书中提到的直线型政策过程，如图3[14]，还是梅伊与韦达尔维斯基在《政策循环》一书中提到循环性政策过程[14]，即认为政策过程是由问题界定、方案设计、方案评估、方案选择、政策执行、政策评估六个阶段往复循环的过程，都突出了政策评估的重要性。

问题认定 建议方案 政策采纳 政策执行 政策评估 图3 直线型政策过程

评估无非是测量工作效果，而工作效果总是与组织总目标相关，因此，测量行动一开始，人们就立即开始考虑这个总目标是什么。戴维·奥斯本和

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特勒·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中系统论述了业绩测量的力量，即“测量能推动工作，若不测定结果就不能辨别是成功还是失败，看不到成功就不能给予奖励，不能奖励成功就有可能是在奖励失败，看不到成功就不能从中学习，看不到失败就不能纠正失败，展示成果才能赢得公众支持。”[13]结果导向原则要求下，公安改革应注重及时准确地测量改革结果，及时反馈、改进，灵活运用“胡萝卜加大棒”策略，及时奖励成功并通过试点加以推广，及时纠正失败、改进程序，实现最优。

五、结语

面对层出不穷的公安问题，公安改革势在必行。本文从“推力”和“拉力”两方面分析了我国公安改革的必要性，同时阐述了我国公安改革的难点之所在。最后，从经济、效率与效益的统一、公平正义、顾客至上、广泛参与和结果导向五个价值维度对公安改革提出建议，以期能为公安改革的顺利推进贡献绵薄之力。

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（下转第119页）王淑荣，王一伊：公安高等院校专业建设之思考

化专业，强化课程”是从根本上解决学科专业及其

人才培养的周期滞后性与人才市场需要迅变性矛盾的方法与出路。对于确需的专业人才，如不具备办专业的条件，可以建立公安高等院校之间的交流合作机制，采取互派学生、学分互认的方式进行委托培养，也可以积极探索信息化条件下的教学改革，采取网络授课的方式，进行专业课程的学习，最大限度促进教育资源的互利共享，丰富人才培养形式。

参考文献：

[1] 习近平.在哲学社会科学工作座谈会上的讲话[EB/OL]. (2016-05-18)[2016-06-11].http://news.xinhuanet.com/ttgg/ 2016-05/18/c_1118891128.htm.

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责任编辑：施红英

（上接第72页）[12] 闫留义.当前我国政府改革的行政文化阻滞及其消解[J]. 理论学刊,2008(6).[13] [美]戴维·奥斯本,特勒·盖布勒.改革政府——企业 精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社, 1996:22.

[14] 宁骚.公共政策学(第2版)[M].北京:高等教育出版社, 2015:224.

责任编辑：姚 林

An Analysis of the Value Dimension of What Policing Reform Should Follow

ZHAO Jia-yan

(People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China)

Abstract: The reasons of endless public security problems are complicated, including internal causes like manpower resources, financial resources, material resources and informational resources etc, among which the disadvantages of policing system and mechanism have become more evident. However, the rejection of the interest groups, role paradox and weak enforcement are the obstacles in the process of policing reform. Under the background of government streamlining administration, policing reform should adhere to five dimensional principles: the unity of economy and efficiency, fairness and justice, supremacy of customers, broad participation and results-orientation which should be inherently united in order to break through the obstacles of system and mechanism and fulfill the goal of building service-oriented public security.

Key words: policing reform; system and mechanism; value dimension

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