推进我国大数据战略实施的举措刍议

电子政务 E-GOVERNMENT 2015年第9期（总第153期）

专题报告

推进我国大数据战略实施的举措刍议

宁家骏

国家信息中心专家委员会　北京　100045

摘　要:2015年8月19日，国务院常务会议通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》，提出要推动政府信息系统和公共数据

互联共享、引导支持大数据产业发展等。本文从推动国家大数据资源开放共享、强化政府大数据应用和加快信息惠民工程实施等方面阐述了推进我国大数据战略实施的重要举措和具体内容。

关键词：大数据；大数据战略；治理现代化；信息公开；开放数据；信息惠民

前言

新一轮信息技术革命与人类经济社会活动交汇融合，引发了数据的爆炸式增长和大数据浪潮。大数据已经开始对全球生产、流通、分配与消费模式产生重要影响，正在改变人们生产生活方式、经济运行机制和国家治理模式。在我国经济增长格局向“新常态”转变的大背景下，加快促进大数据应用和发展，有助于进一步发展社会生产力、增强社会活力，助力经济增长和产业转型，同时有助于打破体制机制壁垒，推进政府简政放权和依法行政，提升政府治理能力，推动解决我国发展方式转变的深层次矛盾。正是在这一背景下，2015年8月19日，在国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议上，通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》，提出要推动政府信息系统和公共数据互联共享，消除信息孤岛，加快整合各类政府信息平台，增强政府公信力，促进社会信用体系建设；要顺应潮流，引导支持大数据产业发展，以企业为主体，以市场为导向，加大政策支持，着力营造宽松公平的环境，建立市场化应用机制，深化大数据在各行业的创新应用，催生新业态、新模式，形成与需求紧密结合的大数据产品体系，使开放的

大数据成为促进创业创新的新动力；等等。

一、大数据与政府治理

大数据日益成为提升政府治理能力的新途径。这是因为，大数据能够揭示传统方式难以展现的关联关系，提升政府整体数据分析能力，推动政府数据开放与共享，促进社会事业领域数据融合和资源整合，为有效处理医疗、教育、就业、社保、住房、交通、城市管理、公共安全、市场监管等领域复杂社会问题提供了新手段和新途径，深刻改变了政府管理理念和社会治理模式。大数据的深化应用为政府决策者提供了全面深入的数据信息、决策依据、政策仿真和社情民意，有利于建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，真正实现基于数据的科学决策，加速转变政府管理和公共治理的思维方式，推进管理型政府向透明、高效、廉洁的服务型、责任型政府转变，推进政府治理体系和治理能力现代化。

二、推进我国大数据战略实施的重要举措及内容

《关于促进大数据发展的行动纲要》的通过，意味

收稿日期：2015-08-28

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着我国大数据发展迎来顶层设计，笔者认为，下一步应从推动国家大数据资源开放共享、强化政府大数据应用和加快信息惠民工程实施等方面推进我国大数据战略的实施。

（一）统筹国家大数据资源，推动共享开放，释放数据红利

要结合国家战略性新兴产业发展规划和重大信息化工程建设规划，统筹政务数据资源和社会大数据，布局国家大数据资源、平台、数据中心等基础设施。推动国家人口库、法人库、空间地理库等基础信息资源和健康、就业、社保、能源、信用等重要领域信息资源的建设，加强与社会大数据的汇聚整合和关联分析。充分利用现有企业和政府的数据资源和设施平台，统筹建立低成本、高效率的大数据基础设施和区域性、行业性数据汇聚平台，避免盲目建设和重复投资。引导鼓励各地区各行业从基础设施投资向数据资源投资转变。

具体应包括如下一些设想：

一是充分依托已有平台资源，在地市以上层级集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台，在基层街道社区统一应用。原则上不应再建设单个部门，城市层级不协同、不共享、孤立的信息平台和信息系统。在80个信息惠民国家试点城市实现基础信息集中采集、多方利用，实现公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和“一站式”办理。

二是要加大力度，整合各部门分散的数据中心。充分利用现有政府和社会数据中心资源和云计算技术，整合规模小、效率低、能耗高的分散数据中心，构建形成布局合理、规模适度、保障有力、集约绿色的政务数据中心体系。原则上不再审批单个部门新建数据中心。到2018年，初步形成政府公共数据中心、社会第三方服务数据中心并存的数据中心体系。

三是加快国家基础信息资源建设。要进一步加快建设完善国家人口库、法人库、空间地理库等基础信息资源。依托有关信息系统，逐步完善健康、社保、就业、能源、信用等重要领域信息资源。到2018年，跨部门共享校核的国家人口库、法人库、空间地理库等国家基础信息资源基本建成，实现与各领域信息资源的汇聚整合和关联应用。

（二）强化政府大数据应用，提升治理能力，促进简政放权

具体应该包括如下几个方面的重点：

一是推动宏观调控科学化。强化利用互联网数据资源和信息服务，加强与政务数据资源的关联分析和融合利用，为各部门各地方开展金融、税收、审计、统计、消费、投资、劳动就业、社会保障、进出口及产业运行、节能减排等领域的社会经济运行动态监测、产业安全预测预警，以及转变发展方式的分析决策提供信息支持，提高在全球化背景下宏观调控的科学性、预见性和有效性。

二是加强社会治理精准化。在企业监管、质量安全保障、节能降耗、环境治理、食品安全、信用体系等领域，推动政府部门、公共机构和社会企业将市场监管、检验检测、违法失信、企业生产经营、物流销售、投诉举报等数据进行汇聚整合和关联分析，预警企业不正当行为，提升政府决策支持能力、风险防范能力和监管效能，加强对企业事中事后服务和监管，提高服务和监管的针对性、有效性。推动改进政府管理和公共治理方式，促进政府简政放权、依法行政。

三是促进安全保障高效化。根据应急、维稳、反恐和平安中国建设等公共安全需要，加强执法、情报等部门间的数据流通，在法律许可和安全的环境下，及时获取社会治理、交通物流、民航铁路、医疗卫生、电子商

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务、搜索引擎、门户网站、社交媒体等领域的相关数据，加强对重点信息源的监控以及数据归集、挖掘和关联分析，提高舆情分析、预知预警、综合研判和应急处置水平。

（三）加快全面实施信息惠民工程

当前，党中央、国务院在经济新常态下更加关注改革发展、更加关注民生福祉、更加关注创新驱动的重大战略要求，将信息惠民作为贯彻落实国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)等文件精神，促进行政体制改革、政治体制改革，经济新常态下稳增长、促发展、惠民生的一件意义重大、影响深远的重要工作，致力于通过信息惠民促进经济社会平稳较快发展、民生持续改善、社会和谐稳定。这项工作的持续推进完全符合党中央确定的“四个全面”伟大战略和党的十八大以及十八届三中、四中全会精神的战略部署的总体安排，是面对经济新常态下的一项创新举措和积极探索。

各地实践经验表明，信息惠民试点城市建设是一件复杂的社会系统工程，必须做好统筹规划建设，要充分考虑到与各地经济社会发展、城市建设、资源利用、信息化发展等规划的衔接，统筹信息惠民试点城市建设的硬环境和软环境，形成信息惠民健康发展的总体布局。下一步推进信息惠民建设，一是要以信息惠民的总体目标定位为核心，围绕信息惠民在推进过程中面临的突出矛盾和制约因素，进一步分析梳理和研究信息惠民建设的紧迫需求以及实施中遇到的问题，做好信息惠民顶层设计，明确通过信息惠民建设，将新型城镇化建设与各部门陆续提出和倡导的包括信息惠民、信息消费试点城市、大数据提升现代化治理能力应用示范等各类城乡信息化建设统筹融合，落实以信息惠民为主线统筹推进城市信息化，打造信息惠民升级版，提出以信息惠民为主

线的城市信息化的顶层设计框架、总体思路、发展原则和实施路径；二是要以推动城市信息化基础设施集约化发展为目标，开展现状调研，结合成功经验，提出推动网络、信息平台、数据中心整合的实施策略，从而避免重复建设、节约政府公共开支，提高效率。

信息惠民将成为城市信息化发展的新阶段，是对当前城市信息化发展水平的提升，这一过程一方面需要新建和开发一批城市级智慧化应用项目，另一方面需要对已建成系统进行整合和集成。因此，必须处理好信息惠民城市公共服务平台与部门信息化系统及其平台的关系，按照信息惠民试点城市顶层设计，建成信息资源共享与公共服务大平台，这个平台将与各部门、各地区的信息资源子平台进行集成和整合，充分考虑大平台与部门子平台之间的依存关系，做到相互衔接、相互集成，逐步整合。在信息惠民横向系统与纵向系统的关系方面，在对信息化系统进行横向整合的过程中，要处理好横向信息系统与现有纵向信息系统的关系，按照“条块结合、纵向遵从、横向兼容”的原则，实现纵向贯通和横向融合，处理好新建系统与已建系统之间的关系，对已建系统进行升级、改造、整合并充分利用，同时严格按照规划和规范新建示范项目。

信息惠民近期的建设任务主要应包括：

一是初步建成支撑信息惠民服务的信息化基础设施，推动宽带城市建设，链接城乡政企信息孤岛。同时通过制度创新，实现政务信息共享开放，优先在城市层面初步建成统一的公共基础信息资源库，开展运用大数据，提升政府现代化治理能力和水平。

二是加快实施“互联网+”行动计划，建成功能比较完善的信息惠民公共服务平台，促进公共服务体系创新，支撑各类信息惠民服务取得综合成效。在政府数据开放共享的基础上，转变理念，放手推动社会创新应

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宁家骏·推进我国大数据战略实施的举措刍议用，助力经济转型，服务改善民生。这就要求发展民生服务大数据。结合新型城镇化发展、信息惠民工程实施和各地智慧城市建设，以优化提升民生服务、激发社会活力、促进大数据应用市场化服务为重点，引导鼓励企业和社会机构开展创新应用研究，深入挖掘公共服务数据，在健康医疗、养老服务、劳动就业、社会保障、教育文化、交通旅游、社区服务等领域开展大数据应用示范，推动传统公共服务数据与互联网、移动互联网、可穿戴设备等数据的汇聚整合，开发各类便民应用，优化公共资源配置，提升公共服务水平。三是强化信息消费理念，带动惠民投融资模式创新要以市场导向、改革发展为主旨，加快政府职能转变和管理创新，充分发挥市场作用，打破行业进入壁垒，促进信息资源开放共享和企业公平竞争，在竞争性领域坚持市场化运行，在社会管理和公共服务领域积极引入市场机制，增强信息消费发展的内生动力。作者简介：宁家骏，国家信息化专家咨询委员会委员，国家信息中心专家委员会副主任。EG资讯国务院印发《促进大数据发展行动纲要》2015年8月31日，经李克强总理签批，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），系统部署大数据发展工作。坚持创新驱动发展，加快大数据部署，深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。《纲要》提出，要加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放，增强政府公信力，引导社会发展，服务公众企业；以企业为主体，营造宽松公平环境，加大大数据关键技术研发、产业发展和人才培养力度，着力推进数据汇集和发掘，深化大数据在各行业创新应用，促进大数据产业健康发展；完善法规制度和标准体系，科学规范利用大数据，切实保障数据安全。《纲要》明确，推动大数据发展和应用，在未来5至10年打造精准治理、多方协作的社会治理新模式，建立运行平稳、安全高效的经济运行新机制，构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系，开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局，培育高端智能、新兴繁荣的产业发展新生态。《纲要》部署三方面主要任务。一要加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。大力推动政府部门数据共享，稳步推动公共数据资源开放，统筹规划大数据基础设施建设，支持宏观调控科学化，推动政府治理精准化，推进商事服务便捷化，促进安全保障高效化，加快民生服务普惠化。二要推动产业创新发展，培育新兴业态，助力经济转型。发展大数据在工业、新兴产业、农业农村等行业领域应用，推动大数据发展与科研创新有机结合，推进基础研究和核心技术攻关，形成大数据产品体系，完善大数据产业链。三要强化安全保障，提高管理水平，促进健康发展。健全大数据安全保障体系，强化安全支撑。《纲要》还明确七方面政策机制。一是建立国家大数据发展和应用统筹协调机制。二是加快法规制度建设，积极研究数据开放、保护等方面制度。三是健全市场发展机制，鼓励政府与企业、社会机构开展合作。四是建立标准规范体系，积极参与相关国际标准制定工作。五是加大财政金融支持，推动建设一批国际领先的重大示范工程。六是加强专业人才培养，建立健全多层次、多类型的大数据人才培养体系。七是促进国际交流合作，建立完善国际合作机制。《纲要》要求，各有关部门要进一步统一思想，认真落实各项任务，共同推动形成公共信息资源共享共用和大数据产业健康发展的良好格局。