ＧｌｊＡＮ ＬＩ ＧＯＮＧ ＣＨＥＮＧ ｓＨｌ 城市基础设施管理中存在的问题及对策 曹敏晖 摘要：文章通过研究城市基础设施管理的现状，分析城市基础设施管理存在的问 题，从战略和策略两方面提出加强中西部地区的基础设施建设、准确定位 政府职能、拓宽融资渠道、健全基础设施价格体系等对策。 关键词：城市基础设施；政府职能；管理体制 城市基础设施广义上包括社会性基础设施和 工程性基础设施两大类。在我国，城市基础设施 一基础设施融资渠道单一，政府财政负担相对较大。 此外，国家和城市的经济政策和计划安排也是影 般是指工程性基础设施，也即狭义的城市基础 狭义的城市基础设施从用途上分，包括城市 响城市基础设施的重要因素。当时城市基础设施 被认为是非生产性建设，所以在“先生产，后生 活”和“把消费城市建设成为生产城市”思想的 指导下，国家和城市都把城市基础建设项目安排 在固定资产投资的最后，结果造成城市基础建设 投资偏低、建设规模较小、欠账越积越多，城市基 础建设严重滞后于城市发展。 ２．改革开放后 设施。 能源供应设施、道路交通设施、邮电通讯设施、供 水排水设施、环境卫生设施、防灾工程设施等。城 市与乡村在实体工程上的重大区别之一就是城市 具有比较完备的基础设施工程，其中交通、通信、 供电、供水、供气、输油等工程系统又被称为城市 生命线工程，更凸显了其重要性。 一、中国城市基础设施建设的发展 城市基础设施的建设与发展不是一蹴而就 改革开放后，我国社会主义市场经济体制得 以建立，并逐步完善。城市和城市经济迅速发展， 居民生活水平不断提高，对城市基础设施提出了 越来越高的要求。为此，国家通过设立新税种、实 行新收费制度来增加城市基础设施建设的资金投 入。进人２０世纪９０年代以后，随着政府职能的 不断转变以及市场化改革的持续深人，城市基础 设施建设与管理体制发生了深刻的变革。城市政 府由基础设施投资、建设、运营的全包全揽者逐步 向城市基础设施的决策者、规划者和监督者转变。 城市基础设施投资和建设、运营和管理的方式趋 的，同样，各种矛盾也并非产生于一朝一夕之间。 当前我国城市基础设施建设与管理领域存在诸多 问题，其中既有传统体制下的遗留问题，又有新制 度在完善过程中遇到的新问题。因此，认识我国 城市基础设施建设与管理的现状不仅需要历史的 眼光，而且需要现实的视角。中华人民共和国成 立以来，城市基础设施的建设以改革开放为分水 岭，大体上分为两个阶段。 Ｉ．改革开放前 向多元化和多样化，城市基础设施现代化程度和 经营管理水平都有了较大提高，承载能力得到有 力加强，服务功能有了显著改善和发展。 二、当前中国城市基础设施管理的现状 １．城市基础设施管理机构 改革开放前，受计划经济体制和当时城市建 设指导思想的影响，我国城市基础设施发展缓慢。 计划经济时代的城市基础设施是由国家垄断经营 的，物品和服务的生产数量以及价格由国家统一 控制，背离了正常的市场价值，生产效率低下。计 由于城市基础设施类型多、行业广、内容复 杂，所以，城市基础设施的管理机构也相应地呈现 划经济体制的统收统支财政政策，导致国家城市 ＧＵＡＮ Ｉ，Ｉ ＧｏＮＧ ＣＨＥＮＧ ＳＨ 出多样性和复杂性特点。从城市政府层面来看， 设施仍然沿用行政事业管理体制，城市基础设施 我国基础设施管理机构主要有以下三类。第一， 行业呈现出行政事业管理和企业化经营管理方式 专业管理机构。根据城市基础设施的各子系统的 并存的混合管理型模式。 职责需要，专门设置政府机构负责城市基础设施 某行业、某领域或某环节的具体组织实施、管理监 三、城市基础设施建设与发展中存在的问题 督等工作。第二，综合管理机构。作为城市政府 １．城市基础设施建设存在的问题 的职能部门，基础设施综合管理机构既对市政府 第一，城市基础设施建设总体上仍滞后于城 负责，又以上级机关的身份对城市基础设施各专 市经济社会的发展。改革开放３Ｏ年来，我国城市 业管理机构进行业务指导和综合管理。这些综合 基础设施建设虽然有了长足的进步，但是与经济 管理机构的主要职责是制定相关法规和规划方 社会的发展需求相比，仍显不足。目前全国的大 针，组织实施重大工程设施建设，指导和协调城市 部分城市不同程度地存在交通拥挤、环境污染、供 基础设施各方面的管理。第三，协调机构。城市 水紧张的状况，成为城市经济、社会发展面临的三 基础设施系统性较强，尤其是在城市基础设施内 大难题。 部各子系统之间需要保持一定的比例关系和协调 第二，资金缺口问题严重，融资渠道单一。长 机构。因此，通过合理地设置一些跨部门、跨行 期以来，我国对城市基础设施领域的投人严重不 业、跨领域的协调机构，能够促进多方面的工作共 足。在我国历史上投资比例最高的１９９８年，其投 同良好开展。 资也只占ＧＤＰ的１．８％，与联合国推荐的发展中 ２．城市基础设施管理体制 国家城市基础设施投人占ＧＤＰ的比例３％～５％ 我国城市基础设施管理体制目前正处于从计 有较大差距。资金压力大与融资渠道少有密切关 划经济体制向市场经济体制转型的时期，既延续 系。城市基础设施建设的资金来源很长时期内都 着计划经济体制的管理方法，又建立和实施了许 是国家财政。目前，大部分还是依赖财政资金。 多市场经济体制的管理方式。这种二元式的管理 但是，财政资金有限，不能为城市基础设施建设提 体制在不同的城市，甚至在同一城市中不同的设 供足够的资金支持。受我国当前金融体制改革的 施部门，也不完全相同。 影响，商业银行迫切需要化解长期积淀下来的不 在计划经济体制下，我国城市公用事业按行 良资产，因此一般不愿意将大量信贷资金增量投 业、地域划分为若干条块，按条块组成企业，绝大 向还贷期限长、贷款利率低的城市基础设施项目。 多数企业是作为事业单位来进行运营管理的。与 第三，城市基础设施设计、规划、布局存在不 此相对应，政府设立若干管理部门，直接管理企业 合理的现象。城市基础设施规划是城市建设和发 的人、财、物和生产任务，企业收入全部上缴财政， 展的蓝图。我国的城市规划工作起步较晚，相当 支出由财政包干供给，企业所有权和经营权全由 多的城市在２０世纪８Ｏ年代才组建规划管理部 政府掌握。１９９９年，建设部出台《关于进一步推 门，城市规划水平较低，规划管理体制尚不完善。 进建设系统国有企业改革和发展的指导意见》， 这表现在：基础设施建设缺乏统一规划、统一建设 成为城市基础设施行业行政事业管理体制改革的 和合理的布局；城市基础设施子系统部门各自为 标志。围绕“政企分开”、“政事分开”的基础设施 政、各取所需；基础设施规划专业人才的作用尚未 经营管理体制改革逐步展开。城市基础设施行业 充分发挥。由此造成了许多城市的盲目建设和重 政企分离、政事分离和事业单位的企业化改制进 复建设，见缝插针、私搭乱建造成了极大的浪费， 程加快，主要大中城市的市政公用企业基本实现 制约了基础设施服务功能的发挥。 了由传统的事业制向公司制的转变，基础设施的 ２．城市基础设施管理方面的问题 投资、运营逐步走向多元化，政府逐步由行业管理 第一，政府垄断经营，弊端丛生。政府垄断经 走向市场管理。但是，受传统经济体制的影响，部 营是城市基础设施运营效率低下、公用产业资不 分供水、供气、供热企业，特别是园林、环卫等基础 抵债的主要原因，也是我国城市基础设施管理改 回 ＧＵＡＮ Ｌｌ ＧＯＮＧ ＣＨＥＮＧ ＳＨ 革中的顽症。虽然２０世纪９Ｏ年代对基础设施的 程质量低下，“豆腐渣”工程层出不穷，给国家建 垄断经营体制进行了一系列改革，但传统体制的 设、城市发展造成巨大损失，甚至直接威胁到人民 弊端未从根本上消除。目前，我国大部分城市基 群众的生命财产安全。由于监控的法规不够完 础设施仍然是国有并实行行业垄断经营，市场化、 善、内容不够具体和明确，导致工程质量难以有效 产业化程度十分有限。长期垄断经营的结果是， 地提高。相对于国外比较完备的基础设施社会监 经营单位缺乏生存忧患意识和竞争压力，生产、运 督机制，我国在这方面有明显差距。 营效率低下，技术、管理创新乏力，人员大量冗余， 政府财政负担过大，企业经营包袱沉重，而且出现 四、发展我国城市基础设施的策略 了越来越多的政府经营企业凭借垄断优势，限制 西方各国经历了由私人部门供给（建设和运 竞争、损害消费者利益的问题。 营）为主到公共部门供给为主，再到建立公共部 第二，政府角色错位，职能混乱。在我国城市 门与私人部门伙伴关系的发展历程。这表明，在 基础设施管理中，政府主要扮演三种角色：一是作 城市基础设施领域，即使在发达国家，私人部门也 为一般社会管理者；二是作为市场管制者；三是作 不能完全能够发挥主导供给作用。这对我国城市 为企业所有者或者说是生产者。但是在利益诉 基础设施的市场化有重要的启迪作用。当前我国 求、责任要求等方面，这三种角色存在着内在的冲 城市基础设施存在的主要问题是总量不足、管理 突。在一些城市，政府仍是许多基础设施建设项 低效以及地区不平衡；同时所面临的城市化、市场 目的直接投资者和所有者，同时又是具体项目的 化、国际化和生态环境恶化等挑战更加剧了发展 经营管理者，还是基础设施的管理者。“全能”角 城市基础设施建设的紧迫性。 色造成政企不分，基础设施权责利关系不明确，建 １．从战略层面讲，必须要解决好三个问题。 设、管理、运营脱节，竞争意识弱，效率低下，投入 首先，通过各种有效的手段改变当前基础设 产出效益差，资产流失浪费现象严重。 施总量不足的状况。从全局来看，总量不足是目 第三，管理体制不顺，机构设置不合理。我国 前我国城市基础设施建设中的突出问题。国际经 城市基础设施大多实行的是政企合一的管理体 验表明，发达国家在经济腾飞之前，无一例外地都 制，管理机构设置基本上沿袭了改革初期乃至建 经历了一段基础设施的高投资、高积累时期。可 国初期的格局。在中央一级，主要由国家发改委 见，要提高基础设施对经济发展的贡献率，面对未 和建设部负责宏观投资和市场管理。在地方一 来城市化加速发展的压力，必须不断增加城市基 级，则设立基础设施管理局、市政公用局等行政机 础设施的供给。 构，对本地公用企业进行直接经营管理。这种体 其次，加快中西部地区的城市基础设施建设， 制必然是以行政区划为界限来划分公用企业的市 逐步消化这些地区基础设施建设的历史欠账。中 场范围且垄断经营。这样虽然便于政府对所属企 西部地区的城市基础设施建设不仅严重滞后于东 业的管理，但有悖于规模经济的原则，造成社会资 部地区城市的基础设施建设，而且也严重滞后于 源的巨大浪费。公用企业行政化现象严重，基础 本地区的经济社会发展。这些地区落后的城市基 设施的亏损问题也普遍存在。各地的基础设施建 础设施建设已成为当前制约我国经济发展的软 设过度受制于中央，难以灵活地、因地制宜地进行 肋。 本地区的基础设施建设和经营。 再次，探索政府与市场有机结合的城市基础 第四，监督机制不健全。根据国家发改委对 设施管理模式。确立何种城市基础设施管理模 全国大中型项目概算检查的结果，项目超概算的 式，要综合地取决于社会制度、经济制度、经济运 比例平均为９１％，其中，在交通、电力和铁路等行 行机制、经济增长方式以及所有制结构、市场发育 业中，基本大中型建设项目超概算的比例为 情况等综合因素的集成。基础设施管理模式的变 １００％，有些项目超过原概算２～３倍。而且，质量 迁是一个历史继承、逐步发展和向目标模式过渡 问题已经成为困扰基础设施建设的一大难题。工 的过程。因此，对我国城市基础设施管理模式的 ＧＵＡＮ ＬＩ ＧＯＮＧ ＣＨＥ］ＶＧ Ｓ 选择，既要有历史的观点、现实的态度，也要有未 来的眼光。 行分类定价；要完善价格管制机制，以建立价格听 证制度来约束价格形成机制。 第四，做好项目区分促进运营管理方式的多 ２．在策略层面，要进一步深化城市基础设施 市场化改革 元化。城市基础设施的高效管理建立在科学的分 类基础上。城市基础设施是一个总体类的概念， 第一，正确定位政府职能，推进城市基础设施 管理市场化改革。从国际比较来看，政府在城市 基础设施管理中的作用是随着城市经济发展阶段 以及现实需要的变化而改变的。同时，政府发挥 其中不同性质和类型的城市基础设施的投资运营 规律具有很大的区别。项目区分要求根据城市基 础设施项目的性质和特征，对不同类型的项目进 行区别管理。一般而言，非经营性项目的开发主 作用的形式也不是一成不变，它随着各国的政治 经济体制和城市基础设施的类型不同而变化。当 前的国际变革趋势主要表现为私人部门参与以及 要由政府负责，其权益也归政府所有。准经营性 项目是具有潜在的利润受益，但又无法完全收回 成本的项目，附带部分公益性，是市场失效或低效 的部分，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营 运。纯经营性项目属全社会投资范畴，所享受的 权益也理应归投资开发方所有。 更多地利用市场竞争机制。困扰我国城市发展的 基础设施垄断经营、效率低下等问题，也是各国普 遍存在的积弊。因此，重新调整政府与市场的关 系应是改善我国城市基础设施管理的题中之意。 在城市基础设施管理中，政府的主要工作是抓好 第五，强化政府对基础设施市场的监管职能， 完善政府监管体系。城市基础设施市场化改革存 在风险，这已成为政府和学界的共识。在市场化 改革中如何规避各种可能的风险是各国政府普遍 面临的课题。因此，完善城市基础设施领域的监 城市基础设施的规划、服务标准的制定、质量监管 和投资引导。 第二，拓宽投融资渠道，构建多元化的投资结 构。在城市基础设施建设的融资渠道上，改变以 往以财政为绝对主体的单一投融资模式。首先， 利用城市经营和基础设施市场化运营，把基础设 施的建设运营纳入良性循环的轨道，实现以城养 管体系成为当前解决问题的主要对策。为健全监 管机制，强化政府监管职能，政府应明确政府的监 管职能；综合运用多种管制手段，完善政府监管体 系；构建一个由决策者、产品服务提供者和消费者 组成的多元互动监督机制，强化市场化后政府的 监管能力，促进公共服务的有效供给。 参考文献： 城、以设施养设施；其次，可以利用资本市场来扩 展城市建设资金来源，加快城市建设步伐；最后， 还可利用项目融资模式，积极推进政府和私人投 资者的合作。从我国目前的国情来看，随着民间 资本的壮大以及对外资开放程度的不断提高，未 来民间资本和境外资本将成为我国城市基础设施 融资的另一大主力。 ［１］徐晓琳．中国公共管理研究精粹［Ｍ］．武汉：武汉出版 社．２０ｏ３． 第三，建立规则严密、功能健全的城市基础设 ［２］张永桃．市政学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００６． ［３］马彦琳．现代城市管理学［Ｍ］．北京：科学出版社， ２０ｏ６． 施价格体系。城市基础设施管理的市场化改革是 以与市场经济相适应的价格机制为支撑的，如果 没有必要的回报，就不可能吸引多元投资主体的 ［４］张 波．城市管理学［Ｍ］．北京：北京大学出版社， ２Ｏｏ７． 参与。因此，必须打破传统的定价模式，坚持市场 （作者单位：郑州轻工业学院法政系） （责任编校：王彩红，陈强） 化改革的方向，积极推进城市基础设施的价格改 革。要转换城市基础设施价格形成机制，规范价 格构成，增强价格功能；在项目区分的基础上，进