２０１４年４月 第１卷第２期 行政科学论坛 Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ａｐｔ．２０１４ Ｖｏ１．１ Ｎｏ．２ ●电子政务 电子政务视野下我国网络问政研究 进展及趋势分析 韩万渠 （河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心，河南新乡４５３００７） 摘要：以２００８－－２０１３年间ＣＮＫＩ数据库核心期刊上发表的１４４篇网络问政研究论文为对象，对其研究进展 和学科分布进行文献分析，并与同期电子政务和微博问政研究论文分布进行对比，可以发现网络问政研究论文虽 然呈逐年增多趋势，但其研究议题主要集中在政治沟通、舆情监测、微博问政等上，网络问政研究和电子政务研究 关联度不高。但是网络问政本质上属于电子政务发展中的一个节点，应该将网络问政研究置于电子政务整体发展 进程中审视网络问政研究的发展趋势，据此，笔者提出一系列假设，力求为网络问政研究的进一步发展提供有益参 考。 关键词：网络问政；电子政务；微博；计量分析 中图分类号：１３６３—３９ 收稿日期：２０１３—１１—２０ 文献标志码：Ａ 文章编号：２０９５—７０１７（２０１４）０２—００４０—０５ 基金项目：国家社科青年基金（１３ＣＺＺ０４３）；河南省哲学社会科学重大攻关项目（ＺＳ０３）；河南省首批社会科学 创新团队（２０１２一ＣＸＴＤ一０７） 作者简介：韩万渠（１９８１一），男，河南师范大学讲师，南开大学周恩来政府管理学院博士生，研究方向：电子政 务。 一、问题的提出 党的十七大提出要坚定不移地发展社会主义民 主政治，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治 参与。２００８年６月２０ Ｅｌ胡锦涛通过人民网与网友 在线交流，指出互联网是做事情、做决策，了解民情、 汇聚民智的一个重要渠道，非常关注网友们提出的 些建议、意见…。随后，各省市政府网络问政蓬 勃兴起，网络问政日渐成为政府与公众进行沟通的 一度对电子政务相关的研究者、研究机构、研究领域、 研究方法及其影响力等进行实证分析。笔者在 ２００８年至２０１３年ＣＮＫＩ数据库中，检索核心期刊收 录的以“网络问政”为主题的文献，通过对文献进行 分析发现：现有的关于网络问政的研究以定性研究 为主，主要侧重于网络问政的概念、特征、意义及实 现路径。这些文献分布在政治学、传播学和管理学 （公共管理）二三个学科。其中政治学类的文献主要 关注于网络问政平台对于促进决策民主化。 、促进 和谐官民关系 Ｊ、构建网络公共领域的政治学下的 作用和意义 ，并进而分析其制度化的路径选 择 ；传播类文献则大多关注网络、微博作为构建 网络问政官民互动平台中的媒介作用和传播学下的 特征分析 Ｊ，重点关注网络舆情 和网络发言人制 度对官员的能力要求 ；管理类的文献主要研究政 新渠道，成为保障和实现公众知情权、参与权、表达 权、监督权的新途径 。 分析和评估学科的整体研究状况，通常有两种 方式：一种是规范性分析，另一种是描述性分析 Ｊ。 对网络问政研究而言，规范性分析着重从定性的角 度对网络问政相关概念的阐述、理论的建构、发展演 进的回顾进行评述，描述性分析则主要从定量的角 ４０ 府的回应性框架¨ 、领导能力ｌ１２］、管理机制 １３ｊ对 于网络问政效率的影响及改进方式。 但是这些文献较少涉及对网络问政研究本身的 评价及其与电子政务研究的关系辨析，尽管有少量 作者对网络问政发展的问题进行了分析，但这些研 究大多属于就网络问政问题本身而谈，并未将网络 问政研究与电子政务研究关联起来，笔者恰恰认为 这是造成网络问政实践中出现问题的理论研究层面 的根源所在。因此，本文拟通过对网络问政研究文 献的统计分析，力求从定量的角度验证笔者对网络 问政研究的一些假设。 １．网络问政研究隶属于电子政务研究的范畴， 是政府运用以互联网为代表的信息通信技术促进政 府治理效能提升的有效手段； ２．当下中国在网络问政的实践中出现的种种问 题与网络问政研究的现状有较大关联； ３．网络问政研究现状与电子政务研究之间的关 联度不够； ４．网络问政研究应该置于电子政务整体发展进 程中，将网络问政研究转向电子政务发展所需要的 制度化的流程再造并积极为公共服务的在线处理服 务。 二、基于文献计量的网络问政研究进展分析 网络问政是一个极具中国特色的学术用语，为了 解国内网络问政研究的进展及分布格局，本文对我国 近六年来发表的网络问政的学术论文进行抽样，力图 展现我国网络问政研究的基本态势和分布格局，从中 明晰网络问政研究的进展、格局、问题和走势。 （一）研究方法 １．样本选取 ＣＮＫＩ数据库具有覆盖面广、数据信息准确、权 威性高的特点，本文样本选取通过ＣＮＫＩ期刊数据 库进行检索获得。具体抽样分为两个阶段：首先以 “网络问政”为主题进行学术期刊网络出版总库检 索，共检索到有效论文６４３篇，分布在２００８年至 ２０１３年１１月。通过查阅这些文献，发现部分论文 缺乏学术性，多为发表于学术期刊的新闻通稿类文 章。为保证文献的学术权威性，抽样进入第二个阶 段，即以网络问政为主题，在６４３篇文献中检索核心 期刊和ＣＳＳＣＩ源期刊论文，检索到有效论文１４４篇， 占全部文献的１５．２４％，虽然数量和比例不多，但从 统计学意义上，达到样本选取的要求，从本领域研究 方面看，能够反映当前学术界对网络问政研究的整 体水平，因此本文选择１４４篇核心期刊以上的以网 络问政为主题的学术论文为样本进行统计分析。 ２．数据的处理与分析 本文的分析变量包括论文的年度分布、学科分 布和关键词分布、引文情况等。关键词分布主要采 取词频分析法，对关键词词频分布进行统计分析，以 揭示网络问政论文的重点研究议题，分析和揭示网 络问政论文的学科分布情况，关键词分布的分析则 通过下载１４４篇文献后，录入存储为ＥＸＣＥＬ文件， 进行手工编码后，采取ＥＸＣＥＬ进行词频分析。通过 引文分析来揭示网络问政研究成果对其他学科领域 的影响。根据变量的特征，除了关键词分布外，其他 数据均采取ＣＮＫＩ数据库排序分析结果，此部分数 据的分析时间为２０１３年１ １月２０日。同时为了展 示网络问政研究作为一个新的研究领域和研究现象 与其他既有研究领域和延伸出来的新研究领域的关 联，本文特别将同期网络问政研究论文与电子政务、 微博研究论文从数量及分布上进行比较，从对比中 分析网络问政研究现状及发展态势。 ３．基于文献计量的网络问政研究进展分析结果 ２００８－－２０１３年六年间，网络问政论文总量为 ６４３篇，其中学术研究类论文４６９篇 ，发表于核心 期刊以上论文１４４篇。从网络问政总体研究而言， “网络问政”作为一个中国特色的概念 ，学术界对 它的研究起始于２００８年，并在２０１０年以前以新闻 评论类研究为主，学术界关注并不太多。自２０１０年 以来，学术研究呈明显上升趋势，学术类论文占总论 文篇数的比例从年际分布上看逐年呈上升趋势。 １４４篇样本论文中２００８年０篇，２００９年７篇，２０１０ 年３０篇，２０１１年３２篇，２０１３年３６篇，和学术论文 整体变化趋势相似。 通过对１４４篇网络问政研究论文的关键词分析 发现：１４４篇论文共检索到中文关键词１３７个。其 中网络问政出现频次６２，社会管理、政务微博、微博 出现的频次均为１４，电子政务、微博问政、舆情、政 府、领导干部均为６，政治民主、传播、影响力、信息 公开、政治沟通、回应性政府、网络参政、网络治理等 均为２，其余为１。由此可见，近六年来，网络问政研 究的重点为网络问政概念、特征、意义的分析，网络 问政随着微博技术的兴起而引发的微博问政，网络 问政之于社会管理创新的意义及实现路径，网络问 政与政治民主、协商政治的关系，网络问政引发的网 络治理的提出等。 为了更加全面地把握１４４篇论文的议题分布， 本文引入信息集中度⑨的概念，对于信息集中度的 测定，本文选择以下方法进行：对１４４篇网络以问政 为主题的论文按照全文检索关键词的方式进行。根 据前面关键词频次分析及网络问政的属性，筛选出 以下关键词识别其信息集中度：１４４篇文献中出现 “技术”、“平台”等关键词的约１０８篇，出现“微博” 等关键词的９６篇，出现“民主”、“权利”、“互动”等 关键词的约７９篇，出现“机制”、“制度”等关键词的 ４１ 约６７篇，出现“网络舆情”、“传媒”、“媒介”等关键 词约５８篇，出现“创新”等关键词的５７篇，出现“电 子政务”、“政府信息化”等关键词的２７篇，出现“反 思、”“思考”、“瓶颈”等关键词１３篇，出现“政府改 革”等关键词的１１篇。由此可见，高频出现的关键 词为技术、平台、制度、互动，可见学界对网络问政的 研究，主要着眼于公共管理者通过网络技术搭建官 民互动的平台，并致力于构建平台、健全机制的形式 发挥其作用。但是技术创新、政府改革、反思、电子 政务等关键词出现的频率明显很低，尤其是形成鲜 明对比的是，２０１０年以来随着政务微博的迅猛发 展，９６篇文献提及微博。显然，学界对于网络问政 的发展走势，仅仅关注ｗｅｂ２．０引致的微博问政，并 将其视为网络问政发展的新方向，而较少关注网络 问政处于电子政务发展进程中的阶段性特征及未来 发展态势。 通过以上分析，本文发现目前的文献大多过于 集中于网络问政本身，延续着微博问政、舆情监测和 政治沟通三个维度发展，忽视了网络问政与电子政 务之间的内在联系，忽视了对网络问政下一步发展 的走势分析，仍然停留于网络问政“互动”功能的延 展上。 通过检索２００８至２０１３年同期的以电子政务为 主题的学术论文，可以佐证笔者的上述判断，这期间 以电子政务为主题的核心期刊以上论文共１６７１篇， 是同期以网络问政为主题论文的１１．６倍，其中以网 络问政为主题进行结果检索，仅有９篇。１６７１篇电 子政务学术论文作者及研究机构分布与网络问政论 文集研究机构重合度非常低，仅有华中科技大学、中 国人民大学处于两个主题下论文排名前列。由此可 见，电子政务研究的主流机构和主流作者对于网络 问政的关注并不多；从研究者身份方面看，电子政务 论文研究者中教授数比例明显高于网络问政研究者 数，并以公共管理、政治学学科为主，而网络问政研 究者则以新闻传播学学科背景及研究经历者居多。 微博作为一种网络社交的新媒介，自２０１０年以 来在中国得到广泛应用，通过ＣＮＫＩ数据库检索同 期核心期刊以上论文数量高达１４３２篇，与网络问政 不同的是在以微博为主题的论文中，属于新闻传播 类的高达１４４６篇，政治类相对不足，但涉及微博技 术类的论文５６篇；尤其是在１４３２篇文献中以政府、 问政为主题进行结果检索，得到核心期刊以上论文 １２９篇，同样明显高于网络问政论文。可见网络问 政研究相对于电子政务和微博研究的一个共同的区 别即信息技术类论文，这也凸显了网络问政技术创 新方面的不足，导致其不能持续发展而走向微博问 政。 ４２ 三、网络问政研究的应有走势分析 （一）网络问政实践存在的问题及研究评述 网络问政实践经历了“地方政府领导创新—— 领导关注聚焦——地方政府制度化网络问政——政 务微博”四个主要阶段，但是在此过程中并未形成 完善的相对统一的运转机制，尽管如郑州市人民政 府网民诉求网（ＺＺＩＣ），通过“收集一分拣一督办一 回复”一体化实现了“互动一办事一体化” ，浙江 省人民政府的网上值班室制度将“网上值班一内部 考评一外部满意”结合起来，实现以办事者为主导 的满意度考评，促进网络问政的绩效增进，开辟了网 络问政的新篇章，但是地方政府的实践创新也没有 得到政府官方的普及型推广。大量的网络问政平台 和微博问政平台，或风光一时而趋于沉寂，或受限于 资源而日渐荒废，或流于形式而忽视本源，而且还存 在着公平性缺失、真实性隐患、持久性不够和深入性 难推等瓶颈的制约 。清华大学孟庆国教授在其 《网络问政的意涵、形式与特征》一文中将网络问政 分为领导官员推动的姿态型问政、利用网络交流平 台的引导型问政以及舆论和网络事件导致的压力型 问政，并分别指出其存在的问题¨１ 。但是在引导网 络问政发展的对策方面，该文并未将其前面描述的 网络问政是政府信息化的一个阶段结合起来，只是 提出了探索制度化的网络问政体制和机制。 笔者认为网络问政存在问题的原因及目前研究 的局限在于：在地方政府实践中，网络问政作为公共 管理者应用网络技术谋求官民互动、促进政府有效 治理的创新性研究和实践，理应隶属于电子政务研 究的范畴。但是，在现实研究中并未出现二者之间 的交叉融合。网络问政的本质在于通过运用网络技 术使官民互动的广度和深度得以巨大扩展，但是民 与官互动的本质是事，“事”实际上就是接受公共管 理者提供的公共服务和接受公共管理的审批管制以 及在这一过程中出现的问题。 由此可见，以往的研究存在的问题在于；过度重 视网络问政本身，而忽视了网络问政与电子政务发 展的内在关联和协同推进。因此，对网络问政的研 究应该也必须以审慎的、系统的、前瞻的视角开展， 将之置于电子政务的整体发展历程加以考察，充分 发挥网络问政双向互动的优势，实现网络问政推进 电子政务发展的新格局。 （二）网络问政的定位——置于电子政务发展 整体进程的审视 网络问政研究成果并不丰富且与微博问政相比 逐渐示微，网络问政实践中总体上又遭遇诸多问题 且现实中对这些问题的解决并不治本，同时因微博 技术的出现，网络问政又扎堆于微博问政而出现很 多处于空转状态的网络问政平台和微博问政平台。 这些现象反映出了学术界和实践界对网络问政的本 质、定位并不清晰。 网络问政作为一个中国特色的现象和用语，和 中国电子政务发展的整体进程以及中国各级政府领 导者和实践者对它的认识是密切相关的，这也构成 了中国网络问政发展的大背景。这个背景就是网络 问政出现在我国电子政务建设由双向互动到在线业 务处理的过渡期。具体而言，起源于美国的电子政 务发展至今，随着新技术的层出不穷和政府治理理 念的更新，演绎为信息单向传播、双向互动、在线办 事、无缝服务的阶段性模式¨ ；中国自１９９９年“政 府上网工程”启动以来，尤其是２００２年《关于电子 政务建设的指导意见》发布并实施、２００６年中央人 民政府网站的正式开通、２００８年《政府信息公开条 例》实施后，中国各级政府电子政务建设取得了长 足发展，一大批应用系统提升了政府行政效率、公共 服务水平和政府与社会、公民的沟通关系。对应电 子政务发展模式，中国正处于双向互动到在线办事 的过渡期，在这一过渡期很多典型应用遭遇在线业 务办理的组织障碍，而此时，网络技术由ｗｅｂ１．０向 ｗｅｂ２．０过渡 ，各级政府部门的领导者开始关注 网络对于官民沟通的重要性，民众也开始利用网络 寻求与官员沟通的可能性。双方在网络技术更新的 支持下，共同促成了中国别开生面的网络问政篇章， 形成了以领导者为主导旨在沟通民意、集中民智、改 善民生的典型特征。 因此，将网络问政置于电子政务的发展历程之 中看，网络问政只是电子政务发展到双向互动阶段 的一个节点，根据电子政务发展阶段的基本规律，这 一节点的下一步走向应该在于政府公共服务的在线 化供给——在线业务处理。但是，在线业务处理的 推进，需要政府组织的变革和业务流程的再造重组， 这一改革和重组面临的障碍和阻力可想而知。网络 问政创新实践者以一种折中的方案实现着以官民双 向互动为主要特征的趋向于探索制度化推进“线上 反映问题、获取民意及民需，线下采取督办”的形 式，尽管有较大的创新意义和实践价值，但不能过于 强调在线互动的网络问政而影响在线办理网络行政 的推进。 （ ）网络问政研究的走势分析 基于网络问政为电子政务发展阶段过渡期的定 位，网络问政研究不能仅限于自身的完善发展，而应 关注其作为过渡性定位的下一步走势，通过总结制 度化的网络问政机制创新，为电子政务走向在线业 务办理及无缝服务奠定基础。网路问政的核心价值 在于双向互动，这一形式在在线业务处理阶段，同样 可以继续发挥其互动功能，在集中民智、满意度评 价、网络监督等方面发挥其功能。网络问政实现电 子政务阶段过渡的难点在于流程优化，这也构成了 网络问政研究的未来发展方向之一。目前网络技术 的迅猛发展已经为公共服务的在线业务处理提供了 成熟的解决方案，西方发达国家及我国部分地区也 积累了可供参考的实施经验。但是纵观这些地区的 创新实践，不难发现这些实践目前仍然局限于本系 统的政务流程优化和网上办理，电子政务发展阶段 中理想状态下的在线业务办理的无缝集成，还远远 没有达到，而最关键的因素在于跨部门电子政务协 同的机制尚未健全，部门间受制于部门利益而无法 走向协同，自然不能达到无缝集成的理想状态。这 就构成了网络问政研究未来发展的第二个方向。有 别于前期发展过程中基于部门内部和垂直系统的流 程优化和政务协同，应该致力于横向部门的流程优 化整合，既包括流程的细部设计保证优化，更应突破 部门障碍，通过大部ｆ１制改革梳理横向部门间的职 能交叉和重合，重建流程，实现基于客户理念的在线 业务办理流程。这就构成了网络问政研究的第三个 未来发展方向。 四、结语 政府治理创新是政府发展的不懈追求，这一追 求既是源于公民诉求下的外部压力，也是政府内部 为提升治理效能主动为之。近年来互联网技术的发 展及其对政府、企业、社会组织的影响必将在未来逐 步深入。具体到政府治理而言，网络问政的创新仅 仅是电子政务发展阶段中的一个节点，走向公共服 务的在线业务办理应该成为学术研究和政府治理实 践的共同追求，学术研究的理性设计和政府实践的 现实经验应该融合起来共同推进公共服务的在线业 务处理走向无缝集成。网络问政的核心优势——双 向互动中的民众诉求、民意、民智体现了信息时代公 共管理的民主性追求，公共服务在线业务办理的核 心优势——流程优化对民本思想、客户理念的落实 反映了信息时代公共管理的科学性追求。公共管理 的科学性对公共管理效率的提升，公共管理的民主 性对公共管理满意度的提升，以及二者的统一和融 合，是探究互联网时代公共治理走向善治的应有的 共同追求。笔者的研究还存在着文献观察时间较短 等问题，但是作为一篇对中国网络问政所做的基于 文献考察和现实实践反思的论文，希望其中的一些 观点能够引起同行的注意，推动上述良政善治目标 的实现。 ［注释］ ①此处所指的学术性论文，主要剔除了文献中关于某地网络 问政实践的新闻通稿类的文献。在剔除过程中主要通过 查阅文献本身，并结合发表期刊的影响因子进行判定。 ４３ ②从现有文献对网络问政的翻译就可以看出网络问政属于 个典型的中国概念。有的学者将网络问政翻译为“Ｎｅｔ— ｗｏｒｋ ｉｎ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ”（曹劲松，２０１ １）、“Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｄｉｓｃｕｓ— 一［７］陈纯柱．网络问政的价值及其制度化选择［Ｊ］．社会科学 研究，２０１３，（１）． ［８］陈丽芳．网络问政：网络时代的政治传播新范式［Ｊ］．现 代传播（中国传媒大学学报），２０１２，（２）． ［９］罗吴．网络问政：网络舆情管理的主动模式［Ｊ］．情报杂 志，２０１３，（８）． ｓｉｏｎ”（何显明，２０１２）、“Ｉｎｑｕｉｒｉｎｇ ａｆｔｅｒ ｐｏｌｉｔｉｃｓ ｉｎ ｎｅｔｗｏｒｋｓ” （王文科，２０ｌ １）、“Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ”（朱锐勋，２０１３）、“Ｏｎ— ｌｉｎｅ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”（李莹，２０１３）、“Ｎｅｔｗｏｒｋ Ｐｏｌｉｔｉｃ Ｍａｎａｇｅ— ｍｅｎｔ”（罗吴，２０１３），还有很多的翻译，但总归找不到一个 共同认可的。本文在关键词翻译中将之译为“Ｎｅｔｗｏｒｋ— ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，［１０］张檀．网络新闻发言人与服务型政府的形象塑造—— 以南京市网络问政平台为例［Ｊ］．新闻知识，２０１ １， （６）． 意在强调网络问政是政府治理的一种经由 网络进行的方式，而不直接将“网络问政”的“政”字翻译 为“Ｐｏｌｉｔｉｃｓ”。 ［１１］李松林．政府回应性框架下的网络问政及治理思路 ［Ｊ］．长自学刊，２０１３，（２）． ［１２］孙健．张玉珍．网络问政：问题与纠偏［Ｊ］．同家行政学 院学报，２０１２，（５）． ［１３］方启雄．网络问政面临的问题及长效机制建设［Ｊ］．中 州学刊，２０１３，（３）． ［１４］盛铎，王芳，孟旭．Ｗｅｂ２．０时代的政府治理：郑州市网 络问政平台ＺＺＩＣ案例研究［Ｊ］．电子政务，２０１２，（６）． ［１５］韩万渠．走向在线业务处理：网络问政研究转型的考量 ［Ｊ］．理论与改革，２０１３，（４）． ［１６］盂庆国．网络问政的意涵、形式与特征［Ｊ］．电子政务， ２０１１，（９）． ③信息集中度：在此意指一定量的文献中出现某一个确定 “关键词”相关信息的次数，反映该批量文献的信息集中 趋势。 ［参考文献］ ［１］赵莉．中国网络社群政治参与：政治传播学的视角［Ｍ］． 北京：中国广播电视出版社．２０１１． ［２］史文静．网络问政、地方治理与政治生态——以黑龙江 绥化市“民情在线”为例［Ｊ］．新闻知识．２０１１，（９）． ［３］风笑天．社会学研究方法［Ｍ］．北京：中国人民大学出版 社，２００９：１２—１５． ［４］孙立明．网络问政与协商民主的新发展［Ｊ］．中央社会主 义学院学报，２０１１，（３）． ［５］张丙宣．网络问政、制度创新与地方治理——以宁波网・ ［１７］赵国洪．我国电子政务的研究范式与学科发展——基 于核心期刊数据的分析［Ｊ］．情报杂志．２００９，（８）． ［１８］［美］斯蒂芬・戈德史密斯，威廉・Ｄ埃格斯．网络化 治理：公共部门的新形态［Ｍ］．孙迎春，译．北京：北京 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