总第２３１期 ２０１３年１月ｍ 浅谈义务教育发展之方向 从城乡教育均衡发展到城乡教育一体化 黄旭阳 （四川省成都市新都一中实验学校 四川・成都６１０５００） 中图分类号：Ｇ６４２．０ 文献标识码：Ａ 摘要我国社会经济体制和政治体制改革不断深入，教育 公平已成为社会和谐与发展的基石，促进教育公平已成为 社会各界的共识。２００６年９月１日《中华人民共和国义务教 育法》的实施，以法的形式规定了国家、社会和家庭对儿童 接受教育所承担的责任和义务，在这样的政策和社会背景 下，产生了“城乡教育均衡”和“城乡教育一体化”两个政策 术语。在现实中这两个政策术语经常被相互替代使用。但通 过研究发现，城乡教育均衡发展与城乡教育一体化是两个 具有不同内涵的政策术语，而后者更加适合当前的国家的 教育宏观政策，更加契合义务阶段教育公共服务的内涵。并 提出义务教育发展的方向是实现“城乡教育一体化”；推进 和发展“城乡教育一体化”必须通过加快教育体制改革；建 立各项保障机制；提高教师队伍素质实现。城乡教育均衡在 今后很长一段时间仍将是教育公平追求的重点，我们应该 以城乡教育均衡发展的成果推进城乡教育一体化，以城乡 教育一体化的要求来审视城乡教育均衡化的水平和质量。 关键词义务阶段教育城乡教育均衡发展城乡教育一 体化政策 Ａ Ｂｒｊｅｆ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ Ｅｄｕ－ ｃａｔｉｏｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ：Ｆｒｏｍ Ｂａｌａｎｃｅｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｕｒ— ｂａｎ ａｎｄ Ｒｕｒａｌ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｔｏ Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｕｒｂａｎ ａｎｄ Ｒｕｒａｌ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ／／Ｈｕａｎｇ Ｘｕｙａｎｇ Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｓｏｃｉａｌ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｒｅｆｏｒｍ，ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ ｅｑｕｉｔｙ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａ ｃｏｒｎｅｒｓｔｏｎｅ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｈａｒｍｏｎｙ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｅｑｕｉ￣ｉｎ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｔｈｅ ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ． Ｉ１１ｅ ｔｗｏ ｐｏｌｉｃｙ ｉｔｅｍｓ”ｂａｌａｎｃｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ”ａｎｄ”ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｅｄｕ— ｃａｔｉｏｎ”ａｄｖｅｎｔ ｉｎ ｓｕｃｈ ｓｏｃｉａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｔｈｅｙ ａｒｅ ｏｆｔｅｎ ｕｓｅｄ ａｓ ｓｙｎｏｎｙｍｓ．ｂｕｔ ｔｈｅ ｗｒｉｔｅｒ ｆｎｕｎｄ ｔｈａｔ ｔｈｅｙ ｐｏｓｓｅｓｓ ｄｉｆｅｒｅｎｔ ｅｏｎＹｌｏ— ｔａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｍａｉｎｌｙ ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ｔｈｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｔｗｏ ｉｔｅｍｓ ａｎｄ ｔｈｅｉｒ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｉｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｃｏｉｎ— ｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｃｏｍｐｕｌｓｏｒｙ ｅｄｕｃａｔｉ０ｎ：ｂａｌａｎｃｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ＨＦ— ｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕ— ｍｌ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ｐ０ｌｉｃｙ １起源和意义 随着社会经济体制和政治体制改革的深入，教育公平 已成为被国家、社会、民众所关注的重要内容。党的卜七大 和十八大报告中都将教育称为“教育是民族振兴的基石”； 在这宏观的社会和政策背景下，“城乡教育均衡”与“城乡教 文章编号：１ ６７２—７８９４（２０１ ３）０３—０００７—０３ 育一体化”两个政策术语应运而生。并且在很多的时候这两 个政策术语被相互替代、共用的。这一现象的出现一方面反 映＿『我国教育当前城乡二元化的传统教育模式已严重影响 了教育供给的公平性，并成为影响阻碍公民社会的构建与 社会进步的重要问题，另一方面也说明人们对这两个政策 术语的概念还存在着模糊不清的地方。因此理清这两个术 语的含义有助于在新的形势下，认真贯彻落实党和国家的 教育方针政策，特别是时促进九年义务教育均衡发展具有 十分重要的意义。 本文试图以以往研究为基础，理清“城乡教育均衡”和 “城乡教育一体化”这两个政策术语的起源与内含，指出教 育公平的实现应该以具有公共产品属性的义务教育阶段为 重点。并突破现行的“城乡教育均衡”的单向性向农村输出 的观念，把教育均衡改革的视野引向城乡共生、互融、互动 模式里，以期为政策的制定在不同的理论视角下提供战略 的思考。 ２义务教育服务是一种公共产品 在对教育均衡政策进行分析之前，我们有必要对义务 教育的属性进行必要的界定，因为不论是城乡教育均衡还 是城乡教育一体化等政策，都有其政策对象和目标。理论上 讲，广义的教育是应该包含学校教育、家庭教育和社会教 育，而狭义的教育是单指学校教育，无疑我们是无法在前者 的概念下研究和讨论教育公平或者均衡等问题的。义务教 育制度做为一一种普惠制的制度安排，具有鲜明的公共属性。 义务教育阶段则是教育公平追求的起点。相对其他的教育 阶段而言，义务教育更需要体现出教育公平的价值和进行 均衡的思考。 ２００６年９月１日起施行的《中华人民共和国义务教育 法》明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、 少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。 实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保 障机制，保证义务教育制度实施。” ｌ此外，该法还对学生、学 校、教师、教育教学、经费保障等各方面做了明确的规定。义 务教育是国家以法律保障对学龄儿童实施的一种具有普 及、平等、强迫、无偿、最低限度和世俗性等多方面特征的教 育制度。作为制度安排的义务教育具有消费的非竞争性和 非排他性，因此，义务教育具有强烈的公共产品特征。由此 我们可以得出义务阶段教育是公共产品，义务教育阶段的 教育服务是公共教育服务的结论。 而正是因为义务教育阶段的学校教育是相对“纯”的公 共产品，那么公共产品的供给是否均衡、普惠则是政策的制 定者和公民大众所关心的问题。本文也因此将研究的对象 ７ 教育观察 确定在这个阶段。 ３城乡教育均衡发展和城乡教育一体化政策的起 源 上文我们已提到义务教育的公共性，因此也就产生了 对这种公共产品供给的“公平性”问题，即义务教育阶段教 育服务的均衡。由于历史的原因，我国的基础教育呈现出城 乡二元化的局面，在过去不论是在政策支持和教育资源分 配，都是向城市倾斜的，造成了在我国城市教育和农村教育 问存在着巨大的差异。 随着社会的发展与进步以及人们对教育需求的变化， 薄弱的农村教育逐渐开始被决策者和社会公众所关注，保 障教育公平，特别是具有“纯”公共产品性质的义务阶段的 教育的公平已成为一种普遍认同的社会价值观。旨在缩小 城乡教育差距、发展城乡教育的“城乡教育均衡发展”和“城 乡教育一体化”政策也因此应运而生，这体现了国家对解决 城乡关系宏观政策的变化，同时也是国家对不同时期城乡 教育服务需求的回应，还解读出政府对义务教育发展的指 向。 ３．１城乡教育均衡政策的起源 ２０世纪９０年代初，对义务教育均衡发展的研究开始进 入教育政策研究的视野。［２－３ｊ此后教育均衡发展这一理念和 术语被广泛应用于学术界。“教育均衡发展”的提出既有建 国几十年来教育公平问题的积累急需解决的因素，也有新 时期构建和谐社会，培养公民社会，提高民族综合竞争力的 因素。着力缩小现存的各种教育差距，推进教育均衡发展， 成为了我国社会发展的必然举措。２００３年９月２０ １３《国务 院关于进一步加强农村教育工作的决定》较早使用了“均 衡”术语。《决定》明确，省级政府要切实均衡本行政区域内 各县财力，“逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力 度”。［４］２００５年５月２５日《教育部关于进一步推进义务教育 均衡发展的若干意见》正式将“教育均衡发展”上升到国家 政策层面。２００６年６月２９日新修订的《中华人民共和国义 务教育法》，将“教育均衡”这一概念提升到了法律的层面。 ３．２城乡教育一体化的政策起源 “城乡教育一体化”这一政策术语，迟于“教育均衡”出 现，且产生的原因也与“教育均衡”不同，表现为以下两个方 面： 一是深化教育改革的需要。长期的城乡教育的二元化 制度安排，使城乡教育的差异越来越大，这种差异不仅影响 了农村教育的质量提高和教育公平的实现，更成为社会公 平实现的焦点。为了缩小城乡教育的差异，国家相继出台了 许多的政策，如１９９９年颁布的《关于深化教育改革全面推 进素质教育的决定》指出：“各地要制订政策，鼓励城市教师 到农村任教。城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱 学校或农村学校的任教经历，才可被聘为高级教师职务。”１６］ 此后又相继出台了鼓励城市支援农村的政策。１７１２００６年２ 月，教育部下发《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作 的意见》，嘲以期“以城助乡”尽快改变我国教育发展不平衡 的现状。 另一是系统化思维下的“城乡一体化”宏观政策的配 套。改革开放给中国的社会发展带来了巨大的变化，但在国 家经济和综合实力提升的同时，也产生了许多的社会矛盾， 长期“以农补工”的政策指向，造成了我国城乡社会发展出 ８ 现了很大的差异，给社会的和谐发展带来隐忧。如“三农问 题”“流动人１：３问题”“贫富悬殊加剧问题”等都亟须进行解 决。如何调整城乡关系，促进我国社会和谐稳定的发展，成 为党和国家不可回避的命题。 ２００７年党的十七大“城乡一体化”被首次提出，ｉ９１２００８ 年党的十七届三中全会进一步提出破除城乡二元结构、形 成城乡经济社会一体化发展的新格局是党和国家在新时期 的重要任务。 “城乡一体化”的提出是我国调整城乡关系的重大变 革。也就是说，新的时期里，我们应该突破过去“以农补工”、 “以商助农”、“城乡两策”等单向性的思维的局限，将城乡建 设纳入社会发展的大系统中统筹谋划，城乡资源共享，共赢 共荣。 宏观政策的城乡一体化，自然会衍生出教育服务的城 乡一体化。２０１０年通过的《国家中长期教育改革和发展规划 纲要（２０１０—２０２０年）》，正式提出“构建城乡一体化的教育 发展机制”。㈣“城乡教育一体化”的观念由此正式形成。 “城乡教育一体化”命题的提出，体现了国家和社会对 教育公平追求的新指向。它是对“城乡教育均衡”的总结和 发展。在这一指向下，我们不再把“城”“乡”教育作为单独的 小系统来思考，而是以“城乡双向互动，共荣共赢”为政策目 标，它不仅包含了城乡教育均衡发展的目标，更重要的是在 “城乡教育均衡”的基础上建立了新的制度模式和思维空 间。 ４“城乡教育一体化”的理解 “城乡教育一体化”是“城乡一体化”的衍生概念。城乡 一体化是指一定区域范围内城市与乡村在政治、经济、文化 等方面发展的有机结合，形成以城带乡、以乡促城、相互依 存、互补融合、协调发展的城乡关系，逐步消除城乡二元结 构格局，实现城乡共同发展、共同繁荣。Ｉ１ｌ】那么在这一政策下 的教育领域（特别是义务教育阶段），也需要体现以城带乡、 以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展。因此我们可以从 以下方面来理解“城乡教育一体化”。 ４．１是城乡教育的共生共荣 “城乡教育一体化”既不是城乡教育的“一样化”，也不 是城市教育或农村教育间的兼并或单一的消亡，而是指两 种教育的共生、共存。城市取向的教育政策和“上山下乡”的 教育政策曾严重影响我国教育事业的发展。可见任何一种 单一价值取向的教育政策都难以保障社会对各方面“人才” 的需求。确立城乡共生的教育目标，就是要改变单向的教育 发展模式，确立起城市农村双向服务的教育理念。在义务教 育中，要在目标设计、课程安排、内容选择中，有针对性地结 合城市和农村经济社会发展实际和产业结构特征，开展技 能培养、课题研究和社会服务，使城市教育成为发展农村经 济、促进农村社会事业发展的重要力量，同时也为城市的发 展提供充足的人才储备。 ４．２是新模式下的教育资源的城乡互动 在普及九年义务教育的今天，“标化工程”的实施，使我 国许多地区九年义务教育阶段的学校在教学设备设施等 “硬件”方面也达到了基本的均衡。当前城乡教育互动的形 式，更多表现为城市教育在“软件”上对农村教育的反哺。即 “支教”“城市学校与农村学校的捆绑”为主要形式的城市教 育对农村学校的“帮扶”。毋庸置疑，上述的方法在两个相对 总第２３１期 ２０１３年１月ｒｎ ｜Ｉｆ钗又ｃ‘ Ｔｈｅ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ａｒｔｉｃｌｅ Ｃｏｌｌｅｃｔｓ Ｔ０ｔａ１．２３１ Ｊａｎｕａｒｙ ２０１ ３（Ｃ） 封闭、隔离的“教育圈”之间搭建起了桥梁。城市教育对农村 建立均衡化的经费保障机制。对于同一地区的义务教 育学校，应以学生数为标准，实行均等化的财政拨款制度， 教育的反哺，对农村教育产生了许多积极的影响，使得农村 的学校在教育教学、管理、教育观念等方面都取得了一些进 步。但是，我们仍可以从中看到城乡教育二元结构的身影， 看到这种反哺的单向性。城市教育对农村教育单向性的输 出，是否真正能够全面的提升农村教育？城市教育又能从农 村教育中吸取怎样的经验？都是值得讨论的问题。 使区域与学校间获得大体相当的经费，实现均衡化的运转 经费保障，基本形成一个比较公平的发展环境。 ５．３提高师资队伍素质是推进城乡教育均衡发展的核心和 保障 长期的城乡二元体制，以农补工的制度安排，使优秀的 因此，在城乡教育一体化的机制下，我们应该重新审视 当下城乡教育资源的交流互动，应该把单向性的输出，改变 为双向的支持和帮助。既要有城市教育对农村教育的支持， 也要有农村教育对城市教育的帮助。现实中农村学校的教 教师流向城市。作为教育第一资源的教师，决定着社会、家 庭对教育服务的选择取向。择校热形成的主要原因，是优质 教师的稀缺。因此，要想学生不的少流动，那么一是要让教 师流动起来。合理、良性的教师流动，对区域内教师资源配 置的均衡化有十分重要的作用。二是要进一步加强农村学 校师资队伍建设。从政策、经费、机制等方面对农村学校师 资队伍建设给予大力支持，面向农村教师组织实施以新课 程、新知识、新技术、新方法为重点的新一轮教师全员培训 风、学风、校风很多方面都是值得城市学校学习的。此外，一 体化的教育并不是指教育资源的配制向农村盲目地增加， “城市化”的大环境下，农村学校生源的减少已是不争的事 实，盲目向农村倾斜，不但无助于农村教育的提升，反而可 能造成农村教育资源的闲置和对城市教育资源的挤压。我 们更应该强调城乡教育资源配置的结构合理和比例协调， 强调公共教育资源对城乡学生的普惠性。保证城乡学生均 等、公平地享受教育资源。 ４．３是教育制度的统一化 和继续教育，构建开放灵活的农村教师终身教育体系，不断 提高广大农村学校教师的综合素质。三是建立城乡教师定 期交流制度。通过优秀教师的和骨干教师轮换调整保证区 域内学校之间的师资力量和教育水平的相对均衡。为避免 弱势地区、弱势学校优秀教师的流失，建议可考虑依法建立 在现实中，许多迁移到城市生活的农村人口的子女上 学往往会受到身份限制、内容限制和制度限制，无疑，这与 国家义务教育的普惠性、贯通性原则相背。无论是农村人还 类似体育人才流动的“转会制”，以利于流失学校培养新的 优秀教师。 我们应该看到教育公平的追求是一个动态的追求，所 是城市人的子女，都是国家未来的公民。我们应从培养现代 公民的角度，培养既能适应现代农村生活、又能适应现代城 市生活的新型劳动者。要打破教育对象的身份限制和体制 壁垒，创新城乡教育的机制，建立更加灵活的教育准入制度 和教育参与制度，保证城乡义务教育阶段的教育对象，能够 享有接受均衡教育的权利。 谓教育的均衡化不会在一个静止的状态下长期存在，不均 衡——均衡——不均衡将是摆在决策者和研究者面前永恒 的命题，只是随着时代的背景的变化而变化。但是，只要我 们能以系统论的观点，指导我们进行制度的设计，那么，我 们就可以摆脱单向性的价值取向，以现实的实践为依据，兼 顾各方面的利益，那就一定能找到一条“合适”的教育发展 之路。 参考文献 ［１】为了每一个孩子的幸福成长——山东省寿光市教育均衡发展透 视ｆＪ］．人民教育，２００２，３． ５城乡教育一体化的政策建议 教育的变革本身就滞后于社会的变革，由于长期城乡 二元化的制度安排，城乡教育的差距依然较大。这一差距特 别表现在师资的配置上，农村教师的专职化、专业化配置远 落后于城市。由于城市学校目前尚不具备在师资上大规模 支援农村学校的能力，仅以定期少数支教形式对农村教育 的帮扶，对提升农村教育的整体质量收效甚微。此外，长期 以来形成的“城市优先”的教育资源配置方式的体制惯性， 也不利于农村师资力量的储备。而且农村社会的的物质生 活条件，也对留住优秀教师造成了客观的困难。因此实现 “城乡教育均衡”的目标任务十分艰巨。笔者认为推进和发 Ｉ２］国务院关于进一步加强农村教育工作的决定［Ｊ】＿教育部政报，２００３ （１０）：４３８． ［３］邵泽斌．理念变革与制度创新：从城乡教育均衡到城乡教育一体 化『Ｊ１＿复旦教育论坛，２０１０（５）：１５． 中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定 【Ｊ１．中华人民共和国国务院公报，１９９９（２１）：８７６． ［５］教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见Ｕ］．中华 人民共和国教育部公报，２００６（Ｚ２）：２８． 展“城乡教育一体化”必须通过加快教育体制改革；建立各 项保障机制；提高教师队伍素质。 ５．１加快教育体制改革是推进城乡教育一体化的前提和基 础 ［６１新华社．国家中长期教育改革和发展规划纲要（２ＯＬＯ一２０２０年）． ［２０１０—０７－２９］．ＷＷＷ．ｇｏｖ．ｃｎ． 建立城乡教育一体化发展的管理体制。如在预算方面， 建立一个上级主管部门能够有效平衡基层学校投资预算缺 【７］褚宏启．城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二 元结构及其破解【Ｊ１．教育研究，２００９（１ １）：３． ［８］邵泽斌．理念变革与制度创新：从城乡教育均衡到城乡教育一体 化 ．复旦教育论坛，２０１０（５）：１６． ［９】聂鹏．我国城乡教育均衡发展的现状、归因与机制构建［Ｊ】．黑龙江 高教研究，２０１ １（９）：３０—３１． ［１Ｏ】袁桂林．在农村实施教育优先发展战略初探［Ｊ】．东北师大学报， ２０００（２）：１３—１９． 口的、保障农村教育投资需求的公共财政投入体制，重心向 前倾斜。重点保障无法产生经济效益的义务教育事业的发 展；在人事方面，建立一个使城乡之间、学校之间人员充分 流动、城市有效支援农村的教师管理体制。在教育扶持政策 方面。通过学校“捆绑式发展”、教师“互助式培训”等各项扶 持政策，培育壮大一批农村薄弱学校。 ５．２建立农村教育经费投入保障机制，缩小城乡教育差距 ［１１】聂鹏．我国城乡教育均衡发展的现状、归因与机制构建［Ｊ】．黑龙 江高教研究，２０１１（９）：３１． ９
