对完善我国彩票业市场的若干思考

摘要：改革开放后，我国的彩票业得到了充足的发展。我国现在表面上，彩票市场是由中国福利彩票和中国体育彩票组成。实际上，中国福利彩票、中国体育彩票、地下六合彩、地下足彩在明、暗两个层面共同组成了中国彩票市场。私彩对福利彩票和体育彩票带来了严重的竞争危机，在这个基础上，笔者对如何完善我国彩票业市场进行了思考，并提出了三个方面的建议。

关键词：彩票，私彩，竞争危机，体制解析，完善构想 中图分类号：d9 文献标识码：a 文章编号：1007-0745（2013）06-0292-02

彩票收入作为财政收入的一种，古已有之。我国改革开放以来，国人解放思想，彩票等一系列新型财源也随之被广开。实践证明，博彩在有序的组织情况下，可以取得良好的效果，一方面，能取得大量的财政收入，从而有力地支持各项社会经济事业的发展；另一方面，在取得收入的过程中，成本较小也比较便宜。虽然古已有之，但严格来说仍然是新兴的财政收入方式，且这种收入以相当快的速度增长。虽然已有部分研究这个领域，但仍有较大的学术空白。在彩票的经营及管理方面，仍有很多未规范之处，不仅法律规制未到位，甚至学术研究也处于不成熟阶段。 一、彩票的定义及相关概念

彩票的定义纷繁复杂，并未有定论。《新帕尔雷夫货币金融大辞典》定义彩票为：“一种结果的决定方式，这个结果有可能包括基

于随机事件上的获奖。”英国《不列颠百科全书》定义之为：“通过抽签摇彩，凭机会在一定范围的人们中分配奖品或奖金。”1995年中国人民银行在《关于加强彩票市场管理的紧急通知》中定义彩票为：“彩票是指印有号码、图形或文字，供人们填写、选择、购买并按特定规则取得中奖权利的凭证。”2002年财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票做了新的定义：“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。” （一）赌博与博彩

“博彩”，其实就是赌博。“博彩”一词最初出现在澳门的书面材料中，大概在1961年，澳葡政府颁布的18267号法规中第一次将赌博改称“博彩”。不过，在民间，人们至今仍直呼“赌博”。1982年，澳门立法会通过了《澳门新博彩法》：“凡博彩，其结果系不可预计，且纯粹碰运气者，概称为幸运博彩。”虽然两个词的实质一样，但世人对它们的感情色彩不同：一般谈到非法赌博时更多地使用“赌博”；说到合法赌博则更多地使用“博彩”一词。在本文中，笔者也将遵循该习惯，对于合法赌博（我国政府制定机构发行的彩票），使用博彩这个概念；对于地下六合彩及其他地下私彩，使用赌博这个概念。 （二）博彩与彩票

博彩游戏可分为三大类：彩票（lottery）、赛事（horse racing）和赌场（casino）。在我国，彩票亦称“奖券”，俗称“白鸽票”，

指各种通过抽签方式获得中奖的游戏和活动。现代彩票可分为传统型（draw games）、即开型（instant games）、乐透型（lotto）、数字型（numbers games）、透透型（toto）等，其中乐透型彩票是世界彩票的发展趋势。从世界各国博彩业的发展历史来看，社会经济较发达的国家，博彩活动亦较发达，博彩产品也较充分。而处于发展中或落后的国家，博彩业也较落后，博彩产品比较单一，赌场是被禁止的。大多数国家博彩业是按照“彩票-赛事-赌场”的顺序开放的。实际上，目前世界仅有少数国家和地区把上述三类形式均列为开禁之列。

（三）福利彩票与体育彩票

财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》明确了国家特许负责彩票发行和销售的专门机构只有两家：中国福利彩票发行管理中心和国家体育彩票管理中心，以及隶属于省和省以下各级民政、体育部门的专门机构。中国福利彩票发行管理中心是福利彩票的发行和销售部门；国家体育彩票管理中心是体育彩票的发行和销售部门。福利彩票销售的大部分收益都用于社会福利事业，即那些单纯依靠市场机制无法保证获得足够资源配置的、具有公共性质的行业。体育彩票募集的资金主要用于发展体育事业和促进全民健身运动，是一项取之于民、用之于民的社会公益事业。 （四）公彩与私彩

公彩，是指我国彩票业实行国务院批准，财政部监管，民政、体育部门主办，专门机构发行，税务、审计部门监督的管理体制，包

括1987年和1999年开始发行“中国社会福利彩票”和“中国体育彩票”。私彩，又称地下私彩，是指以营利为目的，未经政府批准发行的彩票，包括地下六合彩和地下足彩。地下六合彩是一种借用香港六合彩的游戏规则的非法赌博行为。地下足彩，也叫“足球私彩”，是指我国境内发行的非法的足球彩票 二、中国博彩业的现状及产生的原因分析

政府以发行彩票的方式获得的收入区别于以税收、国有资产经营、收费等方式取得的收入。自政府发行福利彩票以来，这种财政收入手段便得到了公众的认同。虽然福利彩票收入只占全部地方政府收入的极少一部分，但它已经超越了政府从某些传统税收项目中获得的收入。

（一）我国博彩业的现状

我国彩票市场实际上是由中国福利彩票、中国体育彩票、地下六合彩、地下足彩共同组成的市场。这几种彩票的类型、覆盖发展不同，形成了对应竞争格局，各种彩票的区别及市场竞争关系分别见下表1及下图1。

（二）私彩对福利彩票和体育彩票带来的竞争危机 2005年我国福利彩票的公益金收入为143.7亿元——这是自1987年发行福利彩票以来，收入最多的一年，其中50%由中央集中，地方留成数目为71.84亿元。福利彩票收入超过4亿元的省份为：辽宁、黑龙江、山东、湖北、广东。从彩票发展规律而言，其财政地位将有进一步上升的趋势，福利彩票收入已经成为一项较好的地

方财政收入来源。

然而，由于地方六合彩和地下足彩这些私彩的存在，彩票的实际影响力低于理论上的影响。私彩的危害至少有以下三个方面：一是以所谓的极高的返奖率吸引购买者，严重地扰乱和冲击了合法彩票市场，发行者从中牟取暴利，对社会无益；二是私彩严重地破坏了社会的正常秩序，带来了很多类型的社会问题和治安隐患；三是参与地下私彩的公民权益不能得到保障。

地下足彩具有一定的特殊性，本文不谈。在地下六合彩盛行的地区，政府不但没有从彩票收入中获得预期的收益，反而由于地下六合彩的存在使得居民存款下降，地区资金外流严重，同时对地方政府彩票、民间生产性投资、金融储蓄系统、财政体系都有强烈的挤出效应。这还仅仅是直接地经济损失，不包括地下六合彩引起的社会成本。这些负面外部影响的成本都得有政府承担。 （三）地下六合彩长期存在的原因

首先，地下六合彩迎合了购买者的偏好。地下六合彩主要在农村地区盛行，是因为它抓住了人们想一夜暴富的心理，巨大的利益诱惑和形式的隐蔽性让不少人深陷这个骗局中。另一个重要因素是农村精神文化生活贫乏，地下六合彩也像传销一样，从精神上牢牢控制农村码民。

其次，政府彩票的失信。由于规范不足，监管不严，我国彩票业已出现了公彩失信现象。从2001年起至今，自湖北武汉彩票舞弊案开始，大案频发未有穷期。由于我国尚无涉及彩票特许经营资质

条件的法律条文，彩票经营没有进入门槛，无须法律审查，由此引发舞弊作假几乎是不可避免的。这种行为不仅损害彩民利益，而且直接毁损国家彩票信誉，把公彩的消费者推向私彩。

另外，还有国家发行的彩票的运行效率低下，彩票发行数量、品种非常有限，无法满足彩票人口的需求；福利彩票的返奖率较低，而且中了大奖还需缴纳数量可观的所得税，使得福利彩票回报率更低；政府对低下私彩的打击不够，找不到遏制低下私彩的有效渠道等原因。

三、彩票发行体制解析及完善对策 （一）我国彩票发行销售体制及弊端

我国彩票业自1987年开始，最初由人民银行管理彩票的发行额度，彩票发行和销售的相关政策均由民政部、国家体育总局分别制定执行，两大部门身兼“裁判员”和“运动员”双重角色，这使得中国彩票发行从以开始就打上了浓厚的部门烙印。2000年，彩票管理行业由中国人民银行移交至财政部，中国彩票业发行机制的改革于2001年起正式展开。2001年10月出台的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中明确规定，财政部是国家彩票法规和政策的制定部门，是彩票发行销售的监管部门；民政部和体育总局仍然是彩票发行与销售的实施部门。实际上，财政部只有彩票发行审批权，而彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。我国彩票业成为“部门彩票”，彩票的发行管理体制基本上没有变化。

我国彩票是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票。这种体制下，造成了多种弊端。首先，国外许多国家在彩票发行方面所占的费用一般只有5%，而我国却高达15%。造成我国彩票发行成本畸高的一个重要原因是福利彩票和体育彩票的同质化竞争。从游戏规则上看，除了足球竞猜彩票外，两大彩票中心发行的各类彩票基本属于同质产品；从销售渠道来看，体育彩票和福利彩票两大发行机构的大部分销售市场重叠、销售网络重复。两家销售在发行机构的大部分销售市场重叠、销售网络重复。这种双寡头同质竞争的市场结构，直接导致彩票发行机构争夺市场的恶性竞争，并“刺激”了彩票发行机构的违规行为。其次，我国彩票管制的立法构架师四元监管，即国务院、财政部、民政部和国家体育总局共同监管。多头监管等于无人监管，导致了监管的空洞化。虽然国务院明确规定，我国彩票市场监管机构为财政部。与此同时，国家体育总局和民政局又分别是体育彩票和福利材料的“主管部门”。这使得民政部和国家体育总局分享了相当一部分的彩票监管权。财政部对彩票的监管，无论是对发行和销售行为，还是对彩票资金的使用，都只能做到名义上的监管。

（二）对完善我国彩票业的构想

首先，结束两部门无效竞争状态，改由专业机构统一管理彩票业的局面。福利彩票与体育彩票同属同质物品，二者的不正当竞争已经使我国彩票业的作用达不到预期的效果。一是两大彩票发行机构竞相推出开奖次数更多、奖金额更高、投注金额更大的彩票品种，

以吸引越来越多的居民，使作为大众娱乐方式之一的彩票市场“赌注”越来越浓。二是为回避竞争对发行机构收益的不利影响，一些地方彩票发行中心在与私人或公司签订“旱涝保收”承销合同的同时，放纵承销商的舞弊行为，损害彩票声誉。三是彩票发行机构在彩票销售的宣传中，回避彩票是一种随机性中奖游戏的本质特质，片面渲染中大奖的场面。这些现象表明彩票发行机构的恶性与违规行为，已成为影响我国彩票市场健康发展的突出问题。

其次，摒除部门利益，促进彩票立法。虽然彩票由财政部监管，民政部及国家体育总局在行政级别上属于平级，因而造成“行政部门监管行政部门”的奇怪现象。行政部门卷入彩票的发行销售，其中的利害关系和利益冲突必然负责。从2001年到2004年的“两会”上，每年都有人大代表提出制定有关彩票法的议案，《彩票管理条例》也至今没有出台。我国部门彩票的特殊性质，使得部门利益的协调成为当前彩票立法的主要阻力。彩票立法被搁置，其重要原因之一正是立法机关无法协调两大发行机构及相关部委的利益。 再次，打击地下彩票及抗击国外博彩业对我国博彩业的冲击。私彩市场的存在已经是一个不争的事实，政府必须先正视它，才能更有力度地打击它。六合彩、私彩赌博、边境赌场以及网络赌博已成为当前我国影响最大、危害最严重的赌博活动。目前，世界彩票业大发展，彩票市场正在通过互联网而结成一体，我国的彩票业也受到了国外博彩业的冲击，国内大量的金融资金流向境外。2006年，中国彩票销售总额达到820亿元人民币，但这个数字却远远低于地

下赌博的收入。据估计，该年度地下赌博的收入超过7000亿元人民币，是国家彩票销售额的10倍。

综上，本文在分析了彩票管理体制上的弊端以后，提出的建议有三个方面：一是重塑政府彩票管理的体制；二是严密构建我国彩票业的管理秩序；三是之际地下彩票及国外博彩的工具。笔者的初衷就是想大力发展我国的彩票业，改革我国彩票业的管理经营模式，做大做强我国彩票业。