关于我国地方债务问题的思考

201500271063市场营销彭钻 一、我国现目前的地方政府债务状况描述

我国地方政府极为有限的债务融资权和规模庞大的债务并存 1.规模增长迅速

近年来，我国地方政府债务无论显性和隐性，总体规模较大，各级政府债务增长普遍较快，整体成扩张态势。2014年底地方政府债务余额有15.4万亿元。审计署数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额为105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。地方各级政府或有债务70049.49亿元，年均增长20.47%，其中负有担保责任的债务26539.75亿元，年均增长4.33%，可能承担一定救助责任的债务42932.57亿元，年均增长37%。i

2.融资方式多样

地方政府债务主要通过“制度创新”的方式来实现，如融资平台公司、信托、融资租赁、BT（建设—移交）、违规集资等方式变相融资，逃避预算和政策管制。据审计公告显示，截至2010年底，融资平台公司举借近5万亿元，约占46.4%；抽查发现，2011年至2012年，6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等筹集1090.1亿元。

3.期限错配

1)债务期限与项目期限错配

目前我国地方政府债务主要投向市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，这些项目特点为周期长、回报慢及自身几乎无经济效益，此类债务期限较长，但实际上地方政府的偿还期限与项目投资回报周期和资金投向的收入现金流均不匹配，将会导致债务集中到期，造成地方政府偿债率较高、偿债压力大的问题。当前地方债务偿还期集中在2014~2020年，2014年到期需偿还的地方政府负有偿还责任的债务占地方政府性债务余额的21.89%。2015年和2016年到期需偿还的地方政府债务占总债务的比重分别为17.06%和11.58%。

2)还款期限和负责人任期期限错配

我国地方政府部门负责人的任期一般不超过5年，且任期内人员流动性大，将会造成，当地方政府债务还款期限到时，负责人早已调离岗位的情况。另外，加上政绩考核不包括债务率等相关指标的现状，极有可能导致政府负责人做出决策时不考虑债务偿还的问题。

二、原因分析

1.财权与事权不对称

1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2002年的54.9%。事权走势正好相反，许多社会职能不断向财权变小的地方政府转移。近年来，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的压力相对越大；与此同时，在税制设计上，留给地方政府尤其是基层政权的税收收入税源不足、稳定性差、征收难度大、增收难度小。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，因此不得不举债度日。

2.2008年，随着世界金融危机的到来，我国政府颁布了4万亿财政刺激方案，中央财政投入达1.18万亿，余下的2.82万亿资金则由地方政府配套，而2008年我国地方财政收入也就是2.77万亿元，地方政府几乎没有财力配套中央的投资。面对这一情况，2009年3月，人民银行与银监会颁布92号文件，文件指出:“要不断鼓励支持具有条件的地方政府搭建融

资平台;根据实际情况不断扩宽中央相关项目资金融资的渠道。”由此，地方融资平台公司在各省、市、区及地方基层纷纷涌现，当年末，地方政府融资平台就从3000多家增加到8000多家，其中县一级的融资平台就有4000多个，从此开始了融资平台的扩张阶段。

三、解决措施

1.完善分税制，合理确定地方政府的财权和事权 分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善。造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步完善分税制财政体制。要进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责，并将其法制化。在正确划分各级政府事权的基础上，合理调整各级政府的收入划分，改革不适应市场经济要求的收入划分方式。ii

2.加大转移支付力度，增加地方财政可用财力

转移支付制度实际上是财权划分与事权划分想结合的有机体，要在合理划分各级政府事权和财政收支责任的基础上，进一步完善财政转移支付制度。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。要按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

3.《预算法》的修订

2015年1月起实行的修订后《预算法》，增加利润允许地方政府举借债务的正面表述和五个方面的限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，有国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券方式；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。iii

4.化解存量债务

1)将地方政府债务分类纳入财政预算管理

由财政部门对各级政府负有还款责任的债务进行统筹管理，建立偿债准备金制度。每年按一定比例提取偿债准备金，优先安排用于基础性、公益性建设而又无还债资金保证的债务项目。

2)出售政府资产，缓解偿债压力 在债务风险发生时，地方政府可将资产收益率低、难以还本付息的长期基础设施项目打包出售给资产管理公司，获得流动性。

3)推进贷款证券化，以消化债务

现目前政府平台贷款多以基础设施贷款，长期来看，有稳定的资金流回报。因此，通过贷款证券化，让社会资本置换银行资本进入基础设施领域，既分担了风险，又推动了社会资本分享优质基础设施项目的长期收益。

5.控制新增债务

1)规范政府举债行为

加强地方债务的法制引导和管理，将地方政府融资平台与政府脱钩，限定债务用途，完善举债程序，强化债务透明度，建立举债偿还责任机制。

2)鼓励民间资本进入经营性强的公共事业领域

使基础设施投资主体多元化，缓解地方政府债务压力。地方政府可以从财政、金融、土

地等多个领域给予公共事业投资企业相应的优惠政策与支持，提高企业投资的积极性。

四、建议

1.防范债务风险

建立一套能够全面、即使、准确反应地方政府性债务风险的预警及监控指标体系，加强对地方政府债务风险的识别和监控。应包含三个层面：一是政府债务规模指标，如债务负担率、偿债率等；二是地方政府债务结构指标，按照债务显隐性划分，按照债务期限结构、品种结构等划分；三是地方政府债务成本效益指标，包括政府债务利率、市场利率、债务项目收益率等。

2.提高地方财政及地方债务的透明度

一方面，积极推动地方政府编制和公布资产负债表，新发型的债券将计入其中，加大财政收支状况的透明度；另一方面，对于债券募集资金的使用情况、偿债计划、项目进展等情况也要及时披露，以保障广大投资者的知情权。iv

参考文献：

i

崔瑜〔J〕.地方政府债务风险探析.中国金融.2014年第20期.80~81页 ii

陈屹〔R〕.浅析我国地方债务风险.审计署网

www.audit.gov.cn/n6/n41/c17671/content.html.2010年04月02日 iii

贾康〔J〕.《预算法》在地方债上的突破.中国金融.2014年第22期.21页 iv

郭濂〔J〕.改善地方债发行体制机制.中国金融.2014年第22期.23页