新形势下发展壮大村级集体经济的思考与对策

巩固和发展壮⼤村级集体经济是促进农村经济社会发展，实现农民共同富裕，加快农业和农村现代化建设的重要内容，是保障农村基层组织正常运转、巩固党在农村执政地位的重要物质基础，对于增强村级组织凝聚⼒、号召⼒和战⽃⼒具有⼗分重要的意义。随着改⾰开放的不断深⼊和社会主义市场经济的持续发展，农村集体经济的发展遇到了许多新情况、新问题，也⾯临着许多新的挑战。 ⼀、发展现状及存在问题 近年来，我市加⼤引导扶持，强化监督管理，村级集体经济取得了较快发展，在保障村级组织正常运转、发展农村公益事业中有效发挥了基础性作⽤。以元丰村为例，近年来，特别是“两分两换”改⾰试点以来，全村集体经济发展步伐加快，发展⽅式有效转变，得到扶持明显增多，村级基础设施得到显著提升，村级服务能⼒持续加强，得到了⽼百姓的充分认可。2011年，元丰村集体经济总收⼊是230.18万元，其中，经营收⼊21.3万元，补助收⼊163.28万元，其他收⼊43.89万元，其中经常性收⼊16.7万元，⼀次性收⼊213.48万元。由于改⾰试点等多重因素影响，元丰村的收⼊数据没有可⽐性，⼀次性经费的注⼊给了元丰村异样的活⼒和发展壮⼤的基础。但经营性收⼊很低、稳定性收⼊很低与全市⾯上的其他村⼀样，是个不争的事实。 （⼀）发展村级集体经济观念弱化，组织领导还不够强。⼀是思想认识不⾜。部分党政领导⽚⾯认为在市场经济背景下，发展村级集体经济没必要，也没办法，不同程度不同地存在“过时论”、“⽆需论”、“⽆路论”等消极思想和畏难情绪，在实践中未能有效发挥主观能动性，造成党委、政府对村级集体经济发展的扶持推动政策不⾜，资⾦投放有限，指导引导不够，社会合⼒不强，发展氛围不浓。⼆是发展意愿不强。村⼲部客观上对发展村级集体经济的意愿不强。认为市场经济主要是⿎励农民创业创新闯市场，发展民营经济，没有必要化⼼思再去发展集体经济，“经营成功了——成果是集体的；经营失败了——群众要埋怨，债务难化解”，不愿意去冒风险，思想上有压⼒和阻⼒。原有村办企业都已然改制，重新强调由村班⼦集体经营“属于全体村民”的股份制市场主体（⽬前全市已基本完成村级集体经济的股份制改⾰），在机制体制上看也存在⽭盾，难于有⼤的作为。三是发展信⼼不⾜。部分村⼲部认为村级集体经济基础差、底⼦薄、缺资源、⽆资⾦，⽆路可⾛，信⼼不⾜。四是⼯作精⼒不专。村经济合作社作为村级集体经济的市场主体，⽆专门经管⼈员，⼤都是村两委班⼦⼈员兼任，很难专注于发展经营村级集体经济，⼯作⼒不从⼼。五是考核激励不够。村⼲部是发展壮⼤村级集体经济的主导⼒量。但长期以来，对村⼲部发展壮⼤村级集体经济要求有余、激励不⾜，现实中往往出现短期⾏为。⼀些村⼲部只顾村级组织的⽇常开⽀，不管集体资产的保值增值。有些拥有⼀定经营性资产、经营性收⼊⽐较稳定的村，对发展壮⼤村级集体经济⽆所作为。条件差的更是感到发展村级集体经济过程长、见效慢，是“远⽔救不了近⽕”，在“造⾎”与“输⾎”上选择了后者，利⽤各种社会关系，积极争取项⽬资⾦，救了⼀时之急却难解长远之难。 （⼆）村级集体经济收⼊渠道少，来源合理性、稳定性差。事实上，近年来的“村级集体经济壮⼤⼯程”主要不是靠经营集体资产发展壮⼤的。主要收⼊有三块：⼀是物业出租收⼊。利⽤⽼村部、⽼校舍以及违法建筑出租给私营⼩企业办⼯业，这是村级集体经济最稳定的收⼊来源。但它给全市⼟地利⽤和管理秩序造成冲出，给低⼩散的落后产能提供了温床，给全市⽣产安全、环境保护、⾷品等产品质量监督造成较⼤压⼒。⼆是项⽬资⾦收⼊。⾏政村多数在千⽅百计规划和包装农业和农村建设项⽬，争取相关部门政策⽀持，在实现项⽬建设的基础上，求得部分劳务盈余，补充村级运转经费的不⾜。但它收⼊多数是⼀次性的，带有明显的偶然性。三是联系部门、联系企业和社会“捐赠”收⼊。其副作⽤也越来越⼤，依赖思想和攀⽐⼼理增强，⽽随着财政预算管理规范化的推进和部门预算编制改⾰的深⼊，联系部门已⽆“钱”可给。 （三）发展村级集体经济资源禀赋差，发展受制多。⼀是⼟地政策制约。经过前⼏年的⾼速发展，村级可供开发的存量⼟地资源基本被挖尽，⽽随着⼟地宏观调控趋紧，在城市优先发展的导向下，村级发展⽤地指标很难落实，再想⾛开发建设之路必⽆前途。⼆是资⾦缺乏、融资困难。在维持村级组织正常运转的基础上，⼤部分村把资⾦都⽤于公益事业建设，缺少资本积累，部分经济薄弱村连维持运转都有困难。同时，由于村集体经济组织运⾏不够健全、经济法⼈地位很难让市场认可，加上缺少有效抵押担保物，村级集体经济组织很难从⾦融机构融到资⾦。市农信担保公司资本⾦不⾜，授信额度⼗分有限。三是缺少相关物质条件，就地发展潜⼒不⾜。⼀些村地理位置相对偏僻，区位条件差，很难找到好的发展项⽬。⽽且这些村中，农民收⼊在早期⼤多来⾃农业为主，在承包到户时，往往对集体⼟地、⽔⾯、房产等资产处置过程中，采⽤⼀分了之的简单化办法后，资源性资产已基本承包到户，经营性固定资产也⽠分到户，村集体失去了统⼀经营的资源和资产，就地发展潜⼒有限。四是缺乏⼈才。发展农村集体经济需要熟“三农”、懂经营、善管理的复合型⼈才，这是最核⼼的⽣产要素。农村出⼈才，但留不住⼈才，发展村级集体经济“事业不够美好”、“职业⼜太艰⾟”，留不住为其“服务”的⼈才——这是长期

影响村级集体经济发展的重⼤因素。 （四）村级集体⽀出刚性增长，村级“财政”压⼒持续加⼤。农村税费改⾰后，农民负担减轻了，但村级组织的负担加重了。在统筹城乡，加快推进“两新”⼯程建设的新形势下，各级对村级组织的⼯作要求越来越⾼，村民对村级公益事业建设的期望也越来越⾼，村级组织投⼊压⼒也越来越⼤，由于公共财政投⼊很多是有⽐例的“以奖代补”，意味着村级组织⼲事越多、贴钱也越多。道路维护、绿化养护、垃圾清运、路灯照明等⽅⾯，村⾥也需要投⼊长期后续资⾦。此外，由于财权与事权的严重不对称，村⼀级还要承担经济发展和社会事业建设等政府职能，征兵、计划⽣育、综治联防等社会事务管理也需要由村级落实部分资⾦，各条线的创建活动，也增加了村⾥的资⾦⽀出，各种误⼯报酬、办公开⽀等⽀出也在⼤幅上升。 ⼆、对策建议 从村⼲部报酬享受、⽇常办公经费落实、公益事业建设能⼒三个维度考察，按照中央“发展集体经济、增强集体组织服务功能”、“逐步建⽴资⾦稳定、管理规范、保障有⼒的村级组织运转经费保障机制”的要求，结合桐乡经济发达地区的实际，建议将全市村级组织运转的功能保障边界确定为：村级组织坚强有⼒，村域经济社会和谐发展，公益事业建设和基本公共服务适应村民⽣产、⽣活需要，村民基本享受城市居民同等的社区管理服务，基本达到“管理规范、服务到位、村民基本满意”的要求，最终形成“村级集体经济发展保障村级组织运转”与“保障村级组织运转促进村级集体经济发展”的良性互动机制。 （⼀）建⽴财政转移⽀付制度，保障村级组织基本正常运转。⼀要建⽴直接转移⽀付基本运转经费制度。根据经济社会发展⽔平，合理确定村⼲部基本报酬，按照村级组织“能开门、可办事”的最低标准，根据⾏政村⼈⼝数量，由市、镇街两级财政按照⼈均所需标准直接转移⽀付——实现基础性保障⼀块。⼆要建⽴政府职能有偿委托、购买服务制度。在具体操作上，可按“项⽬委托、经费带帽”⽅式进⾏。如⼈⼝普查是典型的政府⾏为，但⼯作离不开村级组织的实施，则可以由市统⼀编制预算，统⼀核拔到村（也可根据⼯作质量，实⾏奖补结合），以保障村级组织有效承担政府职能。 （⼆）建⽴财政投⼊主导和政策扶持相结合的“三农”项⽬建设机制，保障村级各项事业的正常发展。根据市、镇街、村三级经济社会发展规划，在分清轻重缓急、讲究功能集聚、体现差别发展、有效整合资源的前提下，每年选择⽴项⼀批农业“两区”、农村“两新”项⽬，整合现有涉农政策资源，制定财政投⼊专项扶持政策。对纯公共性质项⽬取消或降低村集体经济组织配套⽐例，逐步建⽴财政投⼊主导制。 （三）⿎励村级经济⾃我经营，培育集体经济内⽣发展能⼒。因村制宜，发挥各⾃优势，⿎励引导村级组织积极投⾝村级集体经济的经营和管理，确保村级集体资产的保值增值——是培植“村级财政”的主要⼒量，是基层组织建设的活⼒保障。⼀是在财政投⼊上，市政府要设⽴村级经济发展专项扶持基⾦，对由村级集体经济组织为主体开展建设的经济项⽬，市财政每年安排⼀定资⾦，经贴息或专项补助的⽅式给予必要⽀持。⼆是在⼟地政策上，完善村级集体经济发展留⽤地制度。对⼟地整理新增耕地明确归所在村集体所有，获取的建设⽤地折抵指标部分留于村集体，⽤于发展集体物业经济。探索建⽴集体建设⽤地流转制度、有偿使⽤制度。三是在税费政策上，对村集体所缴的房产税、营业税、⼟地使⽤税以及村级公共事业建设⼯程所征的税收，实⾏税收地⽅留成部分全额返还。对村集体物业项⽬建设、村公益事业项⽬建设中涉及到的相关审批费⽤，除需上缴上级部分外予以免收，涉及到的服务性收费按成本收取，最⼤限度地减少村级负担。四是在⾦融政策上，市财政要加⼤对农信担保公司的注资，加⼤对村级集体经济经营项⽬的信贷⽀持⼒度，实⾏优惠利率。 （四）创新发展思路，探索村级集体经济发展新的有效途径。⼀是从整合提升村域资源中增值收益。⼤量的农地分散在农户⼿中，传统经营，闲散低效。桐乡农地级差甚微，在明确承包经营权“长久不变”的前提下，在农民⾃愿的原则下，在村级可⼤胆探索“只认⾯积不认位置”农地流转政策，由村经济合作社⾏使“⼟地银⾏”职能，收储连⽚农地，因地制宜，综合开发，参股招商引进现代农业企业和发展农产品深加⼯业，实现溢价收益。同时，要重视村内⽔域这个被遗忘的重要资源，明晰产权，整合开发利⽤。⼆是从盘活存量⼆次开发中增值收益。村经济合作社可以对闲置或低效利⽤的办公⽤房、⽼校舍、仓库等村所有各类物业进⾏资源整合、⼆次开发，提升容积率，扩充资产量，有条件的还可以进⾏商业开发，提⾼使⽤效益，强化租赁经营。对分产到户的原⽣产队共育室、仓库等，可有期限租赁⽅式统⼀收储（⼊股开发）、统⼀整修、统⼀出租。三是从重视利⽤农业的多功能特性，进⾏深度⽴体开发中增值收益。农业除农产品⽣产功能外，还具有调节⽣态、传承民俗地域⽂化、保护⽂化多样性和为城市居民提供休闲观光服务的功能。桐乡地处长三⾓都市圈的中⼼，“近郊型、都市型农业”的特性显著。村经济合作社可通过⼟地股份合作等形式参与休闲观光农业、农家乐等项⽬的开发。四是从发展农业服务业中增值收益。村经济合作社可以根据市场需求，为农业⽣产提供经营的专项服务和配套性服务，牵头组建⽣产合作、服务合作、劳务合作等各类⽣产服务型农村合作经济组织，如在计划经济年代由供销社、粮管所、农机站等承担的功能，可尝试由村经济合作社发起建⽴合作经济组织来提供农产品烘⼲加⼯、市场交易、冷链保鲜等农业服务。如元丰村由村经济合作社为主

吸收缫丝企业、蚕业技术⼈员及农户共同组建“桐乡市元丰蚕业专业合作社”，为⼴⼤农户提供⼩蚕共育、⼤蚕⼤棚饲养、蚕茧收烘等⼀条龙服务，今年春蚕⼀季就为专业合作社盈利10万余元。五是从区位条件⼟地级差中开发价值实现收益。村经济合作社可视条件，在公路沿线通过⼴告位租赁获取稳定收益。在各种交通要道或交通节点区规划建设农业“两区”建设配套项⽬，如农产品交易市场等。在城乡⼀体新社区建设中，预先规划，提前布局，由村经济合作社配套开发“社区服务中⼼”，⽤以发展符合群众⽇常需求的农贸市场、托⼉所、商铺店⾯等物业经济。重视尊重⼟地级差，科学利⽤⼟地级差，尝试采取招标、拍卖等公开赛⽅式对区域位置优越的宅基地实⾏有偿选位，探索开展宅基地有偿使⽤改⾰。六是从承接“两新”社区服务项⽬中增加收⼊。抓住“两新”建设机会，围绕服务“两新”社会事业发展，将村⾥的富余劳动⼒组织起来，兴办村劳务合作社，以实⾏劳务总承包的⽅式对外承接社区服务、道路养护、绿化管护、家政、企业后勤等⼯作，在增加农民收⼊的同时，增加村级服务经营收⼊。对市、镇街负责的道路养护、绿化、环卫清洁、河道保洁等⼯程，可以明确村集体劳务合作社享有优先承包权。 （五）探索建⽴多元投⼊机制，合⼒推进农村公益事业建设。⼀要完善财政奖补村民筹资筹劳政策。完善“⼀事⼀议”筹资筹劳财政奖补政策，加⼤市级奖补⼒度，积极调动农民参与村级公益事业建设的积极性；⼆要引导和激励社会⼒量投资村级公益事业。要引导和激励企事业单位、社会团体、企业家、先富起来的个⼈以及所有热⼼公益事业的⼈⼠，投资农村公益事业建设，以捐款捐物等⽅式兴办村级公益事业，逐步形成政府⼯作主导、村级（农民）主体、社会辅助的多渠道、多元化的投⼊体系。 （六）强化村级财务及其负担监管，确保村级组织运转规范有序。⼀要切实加强村级财务规范化建设。严格控制村级管理费⽤等⾮⽣产性开⽀，完善村级经济会计核算、审计监督和村务公开等制度。对村级集体经济实施的项⽬，要从⽴项开始，进⾏综合效益评估，切实提⾼项⽬的科学性和综合效能。要严格执⾏⽀农项⽬责任管理制度，加强对项⽬的全程监督、中期评估和竣⼯验收。⼆要加强农民负担监督管理，落实村级集体减负措施。“⾦杯银杯不如百姓⼝碑”，充分相信基层，畅通民主监督渠道，切实控制和减少各种村级创建⼯作和考核评⽐⼯作，严格控制报刊订阅数量。 （七）加强村级班⼦建设，夯实发展村级集体经济的组织保证。要着⼒加强以党⽀部为核⼼的基层组织建设，千⽅百计配强村党⽀部书记岗位。强化教育培训，对农村基层⼲部进⾏经常性的市场经济以及农村实⽤技术、政策法规等培训，提⾼村⼲部发展集体经济的能⼒。要强化监督激励，把发展村级集体经济的能⼒和成效作为考核的硬指标，激励村⼲部把精⼒聚集到发展集体经济，带领群众致富上来。

注：作者系龙翔街道元丰村驻村⼲部