我国难民保护立法的建立与完善

我国难民保护立法的建立与完善

摘要：随着欧洲难民问题的爆发与升温，我国也加强了对于难民问题的重视程度，国际范围内对于难民保护的协定以及机构较为完善，而我国国内对于难民保护的立法保护却处于空白状态，这一问题亟待解决，难民保护立法的建立与完善迫在眉睫。

关键词：、难民保护、立法、难民身份认定、难民管理

当代国际社会，随着种族、宗教、、地区冲突等问题的愈演愈烈，国际难民的数量也在不断的增加，难民问题也在不断地在各国面前刷新着自己的存在感。当一批批的难民如同海浪一般涌来之时，到底应该如何管理好难民、安置好难民、保护好难民的权利，每一个国家都必须要有自己的可行之策。

在国际社会，对于难民的保护主要是通过一些协定及难民保护机构来进行。。根据《联合国宪章》和《世界宣言》所确认的人人享有基本权利和自由而不受歧视的原则, 为保证难民可以最广泛地行使此项基本权利和自由, 并考虑到难民地位问题需要通过国际合作才能得到满意的解决而不致成为国家之间紧张的原则,联合国在日内瓦召开的会议上制定了一个重要的文件, 即1951 年《关于难民地位的公约》，随着时代的发展以及难民情况的不断复杂化，1967年联合国又制定了《关于难民地位的议定书》以适应难民问题的发展状况。除去联合国制定的国际范围内的公约之外，非洲地区、中美洲地区都通过了各种各样的难民保护公约。1950年，联合国大会成立了一个国际性的难民保护机构——国际难民署，该组织帮助世界各地的流离失所者, 在紧急情况下为他们提供帐篷、食品、水和药等生活必需品并为寻求长久解决问题方案,包括自愿遣返回家或到新的国家开始新生活, 并督促世界各国建立、完善难民立法。

而我国现今对于国际难民的保护状况并不乐观。在缔结专门性的难民保护公约之前，我国一直是通过国际公约来解决难民问题的，主要有《世界宣言》《消除对妇女歧视的公约》《儿童权利公约》等，后来我国相继加入了一些保护难民的国际公约或者双边条约，并通过国内法加强了对于的保护。1956年12月,我国分别加入《1949 年8月12日关于战俘待遇之日内瓦公约》和《1949 年8 月12 日关于战时保护平民之日内瓦公约》, 1982年9月24日, 又分别加人了《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》。20 世纪70 年代末, 中国与老挝协商, 共同签订了《关于遣返在华老挝难民的议定书》。同时, 1982年《中国人民共和国》第32 条第2款规定:“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利。”1985年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第15条规定“:对于因为政治原因要求避难的外国人, 经中国主管部门批准, 准予在中国境内居留。” 2004年中国修订后的《》第33条第3 款又明确规定:“国家尊重和保障”。虽然有众多的国际条约以及国内法的约束，但是我国仍旧是没有专门的法律法规来进行对难民问题的详细规定。

在这样的没有丝毫针对性的国内法现状之下，关于难民保护的大量问题不断涌现。首先，我国没有明确界定难民的定义, 直接影响到我国对难民的甄别和管理。在我国零碎的难民保护的法条当中很难总结出一个清晰有效的难民定义,相关法律虽然都表明了对难民的保护态度，但是关于难民的定义与范围等都没有涉及，造成了在这一方面的法律空白。因此在难民保护实践中,才会出现申请一个才办理一个的“一事一请示”、“一事一办”落后现象。

其次，联合国难民署与我国在甄别程序上不一致, 二者协调不够, 产生冲突。这主要表现为联合国难民署驻华代表处提前介入甚至单方确认难民身份, 影响我国行使主权, 也给我方工作带来被动。难民申请人无论是非法还是合法人境、居留, 都先以各种理由向难民署驻华代表处提出难民身份申请, 而不向我国主管部门提出申请。难民署的先期介入并进

入甄别程序, 使机关的嗣后审查形同虚设。并且，难民署与国内相关部门的对接也至关重要，二者之间现在存在严重的不一致现象。这就导致一方面难民保护工作的效率难以得到保证,另一方面是否影响到我国国家主权的行使也是值得商榷的。

此外, 我国对难民问题的主管部门不明确, 职责分工不清晰, 管理行为没有法律依据, 受理难民申请的条件、程序以及管理没有规范, 对申请难民地位人员提供的情况无法核实确认, 各部门之间出现推诿扯皮的现象, 在一定程度上给我国的国际声誉造成了不良影响。现今我国关于难民保护的工作都大量依靠行为,将管理难民的依据放置在行政规章制度当中,于情于理于法都很难说得过去,也难免为国际社会所诟病。

最后，我国现在对于来华申请难民地位的外国人在等待确认难民身份过程中以及申请被拒绝后, 没有指定场所供临时居留, 没有足够的资金保障,其中一些人从事违法犯罪活动, 不仅给我国社会增加了负担, 而且给社会治安带来不安全隐患。

可见，由于国内对于难民立法的缺失，导致了我国在难民身份确认、难民安置、难民管理等各方面工作出现较多问题，国内立法亟需完善。这些不可忽视的问题，引发了我关于国内难民立法的思考。

第一， 要确认难民立法的基本原则。

（一） 国家主权、安全和利益优先原则。一切的国家立法行为都是建立在国家主权和安全的前提以及出发点上，我国虽然是1951年难民公约的缔约国, 但接纳难民的前提是不危及国家主权、安全或利益, 根据国际形势和难民群体境遇, 有地接纳难民群体。我国作为一个主权国家, 我国有权拒绝任何外国籍公民或无国籍人进入境内或逗留, 任何外国人必须经过准入程序的审核方可进入境内并停留，以此来保证我国的国家主权及安全和

国家利益。

（二） 尊重、保障的原则。难民就是因种族、宗教、政见等原因而受到, 不得不离开自己居住地的人, 其正受到或已受到侵犯, 因此, 我国的难民法应当体现承认、尊重、保护和促进的宗旨和立场。

（三） 遵守“不驱回原则”, 履行国际义务。国家不得以任何方式将难民驱逐或送回到其生命或自由受到威胁的领土边界，即不推回至其由于各种政治原因受或畏惧的国家领土。其中包括“边界不拒绝域外不推回”、“不引渡”以及“不驱逐”等内容。该原则之目的是保护难民的生命和自由的基本不受侵犯。因此我国也应当按照这一原则接纳难民，保护其利益。

（四） 不歧视原则。它要求缔约国对难民一视同仁，不得因难民种族、宗教或国籍的不同而给予歧视，应使难民平等地享受公约规定的权利义务。这一原则对于每个国家对于难民的待遇尤其是公共资源的分配有着巨大的影响。

第二， 确立法律意义上的难民概念。国际上有众多关于难民保护的协定以及机构等等，对于难民定义也是多种多样，由于我国目前仅加入了《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》, 因此, 我国法律关于难民的定义应当严格地在公约难民范围内, 即因政治寻求庇护的人, 而不承认环境难民或生态难民。目前, 权威的难民定义是1951 年《关于难民地位的公约》所作的解释, 属于狭义上的难民定义。在1951 年公约和1967年议定书中，难民的定义,清楚地表明了五种难民受的理由:种族、宗教、国籍、属于某一社会群体、具有某种政治见解。而《关于非洲难民问题具体方面的公约》、《卡塔赫纳难民宣言》等, 对公约难民的定义作了延伸和补充。它不仅重复了公约的定义, 在外延上还包括由于普遍化的暴力、外来侵略、国内冲突、大规模侵犯或其他严重扰乱公共秩序的

环境等原因而逃离本国的人。这样繁杂的定义使得难民的认定与检验难度加大，而我国现在对于难民定义的明晰需要根据国家以及现已加入的国际公约来进行。

第三， 确认难民认定的主管机构。一种方法是由管理出入境的机关来进行认定，另一种方法是在门下设立专门的难民管理部门来进行这一工作。这类问题可以借鉴韩国、新加坡等国家的成功经验。如韩国《出入境管理法》第76 条规定, 大韩内外国人按照总统令规定申请难民认定时, 法务官可认定该外国人为难民，在加拿大，其移民及难民委员会就是一个不隶属于移民局的组织机构。又如地区 2004年 《承认及丧失难民地位制度法》规定, 难民事务委员会负责难民事务工作, 难民事务委员会由一名法官或检察官担任, 委员由保安司、行务司、社会文化司推荐的代表组成。由此可知，我国也可以以此为借鉴来进行难民管理机构的设置。

第四， 妥善进行难民安置。难民在国内能否获得工作？能否在国内获得正常的教育？能否享受基本的社会保障？这些都是亟需解答的问题。难民的出入境权、居留权、自由旅行权和工作权都需要受法律的保护。此外，我们需要寻找难民的永久解决方法，在这一问题上，国际习惯通常有三种，即：自愿遣返、就地融合和重新安置。在我国这样一个人口压力已经很大并且目前没有放开接收移民的的国家，对于有条件的能够自愿遣返的难民，协助他们重归家园自然是对双方都最容易接收方式。对于一时难以重返家园的难民，可以采取就地集中安置的方式，如上世纪七八十年代的难民农场，为难民提供自给自足的条件，减轻我国负担。对于有可能的难民，也可以争取在国际社会的协助下重新安置。

事实上，我国领土范围宽广，毗邻国家众多，并且随着我国经济的发展和国际地位的提高,在将来的来华外国人员将会越来越多, 其中肯定不乏申请难民身份的人员。只要我国是难民条约的缔约国, 难民的问题就无法回避, 难民保护方面的国际义务就必须分担。因此, 对难民管理给予立法保障, 尽早实施规范管理已是摆在我们面前的一个迫切问题。而尽快

的立法保护也将给我国带来巨大的益处，从长远看, 立法将使我国的难民工作更上一个新台阶, 有利于维护国家主权、社会安定和促进经济发展, 加强对于的保护力度，这些都是符合我国改革开放的总体需要的；对外这将有助于扩大我国在国际难民领域的影响和作用,在难民保护工作中发挥作用，树立我国负责任大国的良好国际形象。