浅谈建设工程招投标活动中不公现象及措施

浅谈建设工程招投标活动中不公现象及措施

摘要：建设工程招投标主要是为了建设公平、公开、公正的市场环境,同时也是规范建设市场秩序。但在现实建设工程招投标中出现诸多不公现象，本文根据笔者多年的工作经验，对产生不公现象进行分析，并提出加强管理的措施。

关键词：工程招投标；存在问题；原因分析；措施

前言

工程建设项目招投标管理对我国建筑行业的市场化进程起到积极的推进作用。但由于各方面客观原因，在实践过程中也确实出现诸多不尽人意的地方。虽然我国1999年颁布的《招标投标法》第五条中就明确规定：“招标投标活动应遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”，要求在公开、公平、公正和诚实信用原则的基础上，将工程招标投标活动公开透明。然而在实际的工程招投标中，投标人之间进行串通、串标，相互间约定提高或压低投标报价，从而获得项目中标的资格，使得招投标成为徒具形式的空壳，无法真正做到公平、公正、公开。造成这些不公现象，有其以下几种原因。

1利益及关系等因素的影响

工程建设项目本身涉及建设方、施工方、监理方、设计方、管理方等多个主体，而这些主体在工程建设行业中存在着千丝万缕的联系，经济利益、人际关系和政治影响等多方面的因素使得各主体在从事工程招投标时不再仅单纯地考虑某项目的经济和技术问题，而是从个人、公司和地方的利益等多个方面出发。如工程项目承包利润比较高，施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“攻关”，从而多揽工程。虽然《中华人民共和国招标投标法》中对大多数招投标违法行为都规定了“中标无效”的处罚，应该说还是比较严厉的；但由于地方保护或是部门利益的左右，目前对招投标违法行为的处罚相对很轻，多数只是罚款了事。因而在高收益和低风险的诱惑下，产生了违法违规的不公开、不公正行为。

2招投标制度本身留有空子

我国招投标形式有公开招标和邀请招标。公开招标较邀请招标公平、公开性要高得多，但所费时间较长，所花费用较高。于是在实际工程中采用邀请招标的形式就多于公开招标。同时由于邀请招标形式将邀请投标人的权利完全赋予招标人，客观上可以为“明招暗定”扫清一切障碍。因此，部分别有用心的招标人千方百计在招标方案的核准上做文章，避免公开招标。从调查资料来看，有部分国有项目以时间来不及为由获准采用邀请招标，可批文下发两三个月后招标才正式开始。有的项目多次重复办理招标方案核准，而申请的理由永远是“时间紧、任务重”，全然不顾已浪费了多少时间，其实招标人是不达目的不罢休，就是要进行“邀请招标”。此外，还可以通过在招标条件或评标办法中设置倾向性的条件等方式来达到内定中标人的目的。如项目等级为三级的工程，要求项目经理为一

级资质，还要求近两年内负责的工程得过鲁班奖。由于获得鲁班奖的工程数量相当有限，使得符合该项条件的投标人具有相当的确定性。

在资格审查环节中，国家规定了预审和后审两种不同的审查方式，但由于资格预审允许招标人限定入围投标人数量，同时资格预审缺乏规范化、标准化操作程序，随意性太强，使得资格预审成为暗箱操作、违规操作的重要切人点，招标人以不合理的条件排斥潜在投标人。由于实行资格预审项目投标人的数量受到限制，为投标人之间串通投标也提供了便利，部分投标人就利用这一特点，私下买通多数投标人或与其形成利益联盟，共同抬高报价围标，极大地损害了国家利益。据统计，实行公开招标的项目中，在评标规则相同的情况下，采用资格预审的项目平均降价幅度为8.67％，采用资格后审的项目平均降价幅度达到16.04％，由此可见一斑。

招投标制度中规定投标人的确定需经过评标打分来决定，这时评标环节中存在着寻租问题。例如：有的招标人为了让内定的招标人中标，对招标代理机构及评委进行暗示，使评标打分有倾向性，使其中标等。

3 监督管理不到位

由建设行政主管部门负责的房屋建筑与市政工程招投标多数采用招标办与交易中心模式，即交易中心作为有形市场，招投标活动的全过程都在“场内”进行，监督管理则由招投标监督管理办公室负责。交易中心是服务性机构，不是政府管理部门，也不是政府授权的管理部门，它本身并不具备监督管理职能，而是通过驻场各职能管理部门依法实施的监督活动来体现的。但在执行的过程中，经常会出现机构重叠、职责不明、互相推诿的现象，从而降低了对招投标过程的监控能力。此外，相当一部分省会城市同时有省、市两个有形建筑市场并存，一些地区在市内经济开发区也单独设立了交易中心。一个城市存在有多个交易中心，从市场监管来讲，进入有形市场的项目，得到了有效监管；而不进场的项目，监管部门难以做到无缝隙衔接，或因查处难度大而处于放任自流的状态。对某些项目，由于监管部门执行政策的松紧程度不同或具体的交易流程不一致，就给项目业主有了选择的机会，从而达到某种目的。此外，并非所有行业都有单独的交易中心和独立职能的招投标监管部门，有些行业实际上是由业主自行组织招标，交易活动比较分散，没有固定场所，没有专门的监督机构，招投标的“公开、公平、公正”的原则得不到保障。

在进行招投标监管中存在着各种复杂情况，在客观上造成监督管理部门的监管难度，从而影响了监管的效果。如工程允许分包，承包单位的分包本来是促进产业链运转、整合社会分工的重要手段，但是由于大多数分包行为都缺乏严格的论证和科学的管理，因此具有“失范”之嫌。因此，分包现象成为现今“豆腐渣工程”存在的一个根源。有的企业中标后，直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，而对工程质量、安全不从事管理、不负责任。有些还存在几重分包。这些都造成了监管上的难度。而本身某些政府监督机构的执法水平不高，部门间协调配合薄弱，致使许多环节管理不严、纪律松懈、漏洞多，自然无法做到对工程的有效监管，客观上也刺激了工程分包，降低了招投标工作

的公正性。另外，串通围标等违法行为经过多年磨炼，其手段五花AI’-J、炉火纯青，隐蔽性大大增强，违规企业可以通过借资质、借证件、借业绩、借人员、借签章、借账户等手段，掩盖其违规行为，达到“如假包换”的地步，让监管部门难以查证，而招投标备案监管部门普遍受目前执法力量和案件线索条件限制，不可能在短期内具备如纪检、刑侦部门的便利条件和侦查手段，即使短期内加大查处力度，也只是治标不治本，不能从制度和运行机制上解决根本问题。

另外，工程招投标活动的监管方式，已由审批管理依法改变为过程监督，依法登记备案和对违法、违纪行为的查处，招投标工程的操作都由招标代理机构来完成。由于我国招标代理业务起步晚，招标代理市场发育尚不完善，一些相关的配套制度还不健全，致使一些代理机构在实际工作中缺乏自律，利用自己的特殊身份帮助业主有倾向性地选择中标单位，甚至有些招标代理关系的产生来自于变相强制，无法真正起到作用。其次，招标代理机构本身还处于混乱、无序状态，专业技术人员不配套，管理工作落后，很难适应市场的需求。这些都影响着监管效果和效率。

4 相关法律不健全

目前，建筑工程招投标依据的法律法规主要是《招投标法》、《建筑法》及有关部令和地方法规。《招投标法》有些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间，如第十二条赋予项目业主(自行招标或委托代理机构)办理招标事宜的权力；第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定；第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。对这些条款的把握从某种意义上而言，对当事者的道德约束高于法律约束。此外，《招投标法》本身与现行的招投标管理办法存在一些不一致的地方，各地方与《招投标法》配套实施的办法和意见一直没有出台，导致无法推进招投标工作的深入开展。这样就为招投标过程中的“三不”现象留下了大量可钻的空子。

针对上述分析，要减少招投标过程中“三不”现象的产生，可从以下几方面人手：

①提高违法风险和成本，也就是说要给违法者给予更重的惩罚。加大投标企业和中介机构的违法成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。如实行招标负责人终身负责制；对进行非法分包和转包的中标单位取消其资格外，还进行信用记录，规定在几年内不得参加招投标。

②加大对相关法律的修订，减少漏洞条款和软性条款。应当借鉴国外先进经验，不断完善相应法规、规章制度。通过法制建设，加大执法力度，严厉打击建设工程招投标过程中的各种违法行为。除了建立国家级的部际协调机制外，各省市也应出台相应的配套办法，进一步整合政府有关职能部门在招投标工作中的监督管理力度。

③进一步规范招标文件的编制和资格审查，在资格审查方面应当严格规

范操作程序，严格核准招投标方式、组织形式和范围，对招标公告、招标文件实行备案审查制度，防止走过场。

④加大对招标代理机构的培育和发展，规范其行为，使招标代理机构能够真正起到一定监督控制作用。

⑤完善评标专家库建设，建立合理的评标机制，促进招标投标工作的“公开、公正、公平”性，从源头上预防和治理腐败。

⑥建立监管信息系统，形成信誉档案，促使招投标各方主体自觉地按照“公开、公正、公平”的原则开展招投标活动。同时，充分发挥高新技术在工程招投标监管中的作用，为监管部门的控制工作提供依据，提高管理效率。

⑦逐步建立网上招投标交易管理平台，实现包括网上投标报名、网上购买文件、网上答疑、网上缴纳投标保证金、网上开标及网上评标甚至电脑自动评标等功能，真正实现网络化交易、网络化监督，从根本上消除妨碍影响工程招投标交易活动中公平竞争的制约因素，有效节约工程招投标交易的成本，推动有形建筑市场朝着高效化、规范化、网络信息化、高科技化的方向稳步发展，使其向着更为先进的无形建筑市场逐渐过渡和蜕变，从而更好地实现市场对资源合理有效的配置作用。

⑧组建跨部门、跨地区的综合性评标专家库。南方各省交易中心已经建立资源共享的合作平台，其中也包括了评标专家的资源共享。据了解，许多省级评标专家库已经建立了，但由于受异地评标食宿、差旅、报酬、安全等方面因素的制约，还没有真正发挥作用。虽然种种因素限制，但是这将是今后发展不变的趋势。我们可以充分发挥计算机管理优势，把评标专家的使用和管理纳入网络系统，甚至可以实现网上评标，实现由静态向动态的跨越。这样既消除了因异地评标带来的诸多不便和安全问题，又解决了各地因专家资源不足、担心反复被抽取、易被利用、随意降低选拔标准、影响评标公正性等诸多问题。

⑨推行电子评标转变监管模式，防止不正当竞争，保障工程招投标交易活动的有序进行。由于工程招标投标工作程序复杂，经济标计算量大，又是多方关注的热点，再沿用传统的评标和监管方式已无法实现最佳的监管效果。而电子评标则是全新模式，最大空间和最具有强大匹配能力以及市场信息充分公开，为竞争者之间留有空间，是招投标活动中的一项重要改革。

5 结束语

综上所述，工程建设招投标工作对社会经济发展起着重要的推进作用，在工程建设招投标中的诸多不公现象，只要加强管理，完善市场招投标机制，让交易在公正、公开、公平的环境下促成，使工程建设项目招投标机制发挥它在市场经济运行过程中所应有的作用。