人大工作评价必要性分析

人大工作评价必要性分析

作者：唐莹莹 陈星言

来源：《人大研究》2008年第07期

随着人大实际地位的不断提高，人民群众对人大工作寄予厚望，人大在新的历史时期承担着重要的历史使命，需要发挥重要作用。人大及其常委会在国家政权体系中处于核心位置，起着不可替代的作用。但是，由于多方面的原因，宪法赋予人大及其常委会的职权尚未用足用活，一些地方人大及其常委会在履行职能时存在“不作为、慢作为、作为差、乱作为”现象，对政权体系的正常运转易产生负面影响，于是便引发了一个政治命题——谁来监督人大的不作为？政治生活中不能没有评价过程，否则，政治过程就是封闭、单向的流动。当法律赋予的权力得不到有效运用，当人民授予的权力不能行使到位时，客观现实就要求对监督者实行强有力的监督。对人大工作监督的前提是对其有一个客观的评价，但是多年来，我国人大工作评价问题未引起重视，既缺乏评价的语境又缺乏系统有效的评价方法和工具。本文从公共组织绩效评估的视角，从深化政治体制改革的要求出发，探讨人大在新时期落实科学发展观、科学衡量政绩，开展人大工作评价的必要性问题。

一、我国人大工作缺乏评价语境和评价工具

首先，在人大系统，评价工作及其价值尚未引起足够的重视和认同。人大一直忙于考评“一府两院”的工作绩效，唯独对人大自身这样一个公共组织的绩效该如何考评（或称“人大绩效评估”），却几乎无人研究。在人大内部已有的可称之为“绩效评估”的实践，又以个人绩效评估为主，组织绩效评估的价值尚未引起足够的重视和认同。对于人大来说，仅仅进行个人绩效评估是不够的，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高，只有将两者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。而且，同个人绩效评估相比，组织绩效评估具有更多方面的功能和作用，因此，西方国家更加注重公共组织绩效评估，我国的政府绩效评估在理论探讨和实际工作中得到一定重视，相比之下，我国人大绩效评估的研究和实践严重滞后，亟待发展。人大对组织绩效评估忽视的直接结果是开展人大工作的目的性不明确、人大制度发展的实现途径不清楚。坚持和完善人大制度作为构建社会主义和谐社会的根本保障，是一项系统的工程，这项工程建设得如何，需要得到监督，得到评价。把人大的绩效标准和绩效结果公开化，并引入民众评估的办法，强化人大对公众负责的责任感，便于广大民众进行监督，使公共责任机制得以有效运行。

其次，人大工作评价缺乏系统有效的方法和工具。尽管在推进社会主义民主政治建设的进程中，各地人大也探索了一些对人大具体工作的评价，如开展立法回头看、执法检查效果评价等活动，但都不系统、不全面。一方面，对人大整体工作和作用的发挥缺乏系统评价；另一方

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面，对具体工作如立法工作，也仅仅停留在个别法规的评估上，没有对立法工作本身有一个系统评价；对监督工作，也仅仅停留在人民群众评估监督工作这一种形式上，没有形成一个有效机制。另外，除立法、监督等工作之外，人大还有一项重要的基础工作——代表工作，该项工作开展得好坏，影响广大人大代表作用的发挥，对这项工作也应该有个评估。

在公共组织领域，加强和完善公共组织绩效评估，无疑是提高公共组织管理绩效的一个有效的途径。中国的改革更离不开评估。改革实际上是对利益进行重新调整与分配的过程。随着中国改革开放的不断深化，改革的阻力与难度也越来越大。而从技术层面入手、从管理改革入手，就具有较强的正当性与可行性。它不仅符合世界的潮流，容易为利益各方所接受，而且也容易取得立竿见影的效果。而作为管理改革的核心工具，评估是最理想的技术手段之一。也就是说，从评估切入，通过评估来推动中国的改革是未来一个切实可行的路径与选择。笔者认为，人大作为公共组织，引入公共组织的绩效评估这一工具，无论从技术还是方法上，都可以借鉴绩效评估的理论和实践，开展人大自身特有的绩效评估。这是沟通人民与人大、扩大公民有序政治参与、满足民众政治诉求、发展社会主义民主政治的一种重要程序和有效工具，不仅有助于在人大与人民之间，并且还可以通过人大，在“一府两院”与人民之间也能形成一种良好的互动机制。

二、我国开展人大工作评价的必要性

首先，有利于贯彻落实科学发展观，形成强有力的目标导向。科学发展观内涵丰富，要将其落到实处，转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，需要有一套科学的评价标准和考评体系。作为党领导人民执政的重要平台，人大职权行使情况，事关党的主张是否能转化为国家意志，事关党的决策是否能得到有效落实。所以，人大的每项职权都和科学发展观有关，立法权、重大事项决定权要将科学发展观的科学内涵、精神实质和根本方法体现在法律法规、决议决定中，通过行使监督职权，督促“一府两院”深入贯彻落实科学发展观，以科学发展观来统领行政和司法工作。所以，应将科学发展观的原则要求变成可以量化考核的目标体系，以强化人大的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向。

其次，有利于深化政治体制改革，为我国民主政治的发展增加新的动力。开展人大工作评价，是符合深化政治体制改革要求的。由于人民代表大会制度是一种代议制民主，人民不亲自去管理国家和社会事务，而是通过选举人大代表组成国家权力机构来作出政治决策，管理国家和社会事务。西方的政治实践证明，间接的代议民主也存在着不少致命的缺点，简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿。因此，现代政治的民主化就体现在民众政治参与的程度、公众民主监督的有效及政治体系的结构和功能的合理高效等方面。有效的政治参与本身就是政治民主的一项衡量指标。通过对人大工作的评价和评估，开通了人民政治参与的一条制度通道，人民对人大绩效的评估，包含着对中国特色社会主义民主政治的政治评价，包含着对完

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善人民代表大会制度的期望，包含着对促进依法行政、公正司法的要求，人大制度建设不断从民众中获取能量供给，人大决策的信息来源不断得到补充，这是我们推进政治体制改革的民意基础和思想源泉，从而为我国民主政治的发展增加新的动力。同时，人民群众因自己的政治参与行为使自己对政治制度的要求、评价得到充分的反映，并随政治输出、政治实施的结果而得到利益满足，有助于政治制度在稳定中得到发展。

再次，有利于形成一种良好的政治文化，走中国特色社会主义政治发展道路。在坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路过程中，选择什么样的政治文化，则直接关系到政治发展道路是否越来越稳、越来越宽和越来越活。因为政治文化是政治发展的重要内容和精神动力。在走中国特色社会主义政治发展道路中，要积极培养评价性的政治文化。因为政治生活中不能没有评价过程，否则，政治过程就是封闭、单向的流动。考察中国传统的政治生活，明显缺乏一种评价性的政治文化，政治生活完全是从上到下的单向流动过程，政治决策、政治行为缺乏反馈机制。专制政治下只有当爆发农民起义、地方割据时才发觉政治生活中的重大弊端，但为时已晚。这种臣民型的政治文化在新中国成立后仍有残留。尽管建立了一定的政治反馈机制，但在个人崇拜和意识形态一元化的条件下，人们的评价活动仍然是不真实的，带有很大的扭曲性。改革开放以后，政治生活发生了明显变化，尤其随着政治体制改革的深入，人们有了反映自己真实意见的渠道，评价反馈得到了真正有效的答复。这种良性循环十分有利于我国政治生活中参与型公民文化的最终形成。

最后，有利于提高人大工作质量，树立社会对人大的认同和尊重。近年来经过政治体制改革的推进，人大的工作环境、工作能力和工作成效都有改善，人大被公众认同的程度也有提升，但其合法性还主要停留在对法律及制度安排的依赖上，民众对人大形象的认同与人大的宪法和法律地位之间尚有较大差距。根据一些学者对广东、浙江、江西、四川20个县55个乡所做的调查，在县乡两级范围，多达64%的受访民众所认同的人大的外在形象仍是“举手”形象。因为民众难得一见县乡人大系统在审议政府工作报告、监督“一府两院”、任命干部中碰硬动真格。“一府两院”的工作报告一个个被通过（个别例外），但执行起来还是有那么多不合社情民意的地方；提请审议任命或评议的干部一个个被通过（极少数例外），但民众并不是都满意。这并不是说人大系统“失察”，而是说人大工作中尚需“壮胆”。在私下访问党政机关干部和人大系统工作人员时，更是有高达83%的人从实际工作中深有感触地把人大系统的岗位形象形容为“二线”、“干休所”。总体上讲，公众所认同的地方人大系统的形象不同程度地存在“软”、“虚”、“弱”的问题，民众在一定意义上仍然将人大系统“边缘化”。在民主政治时代，任何政治体系的生存都面临公共选择的压力。不管我们如何强调党委、人大、政府、司法机关是一个整体，但公众对它们的工作评价和形象认同却是分开的。事实上它们也确有其独立性，每次人代会上，代表们对“一府两院”的工作报告的满意度都有差异。民众对某个机构的认同程度低了，该机构自然就难免要虚化。为此，各级人大必须清醒认识这一差距，形成一系列好的机制和方式，实现权力和地位的回归。通过人大绩效评估，一是可以了解党委、政府、“两院”以及社会各界对人大的意见，使人大工作进一步明确方向和要求，进一步提高履行职责的能力和水平；二是可以与人民群众形成更紧密的联系，只有在工作中抓住民众关心的热点、难点问题，理直气壮地依法履行职责，表达人民愿望，维护人民利益，才能重塑民望；三是绩效评估的过程也

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是一个很好宣传人民代表大会制度和人大工作的过程，让全社会都能进一步了解人大制度和人大工作，增进对人大的认同感。

尽管中国改革开放以来不断地进行政治体制改革，并试图通过改革来进一步发挥人大的作用，以适应市场化的经济体制改革，推动社会经济的发展，然而我们似乎仍没有找到一种有效的方法来评价我们的政治体制改革和人大作用的发挥到底效果如何，我们仍无法科学地测量出人大制度的发展对人大绩效产生了怎样的影响。这些都说明，人大工作在绩效理念和管理素质上还存在许多缺陷，需要借鉴西方先进国家公共组织绩效管理的经验和做法。而社会主义民主政治建设又赋予人大制度发展新的目标取向和要求，如何在绩效评估本身所蕴含的市场机制与社会主义民主政治建设要求的公民价值之间做适当的调适，把对公民需求的回应度作为其实施的价值目标，就成为我国人大绩效评估所要解决的一大难题。这些都表明了当前加强人大绩效评估理论研究的必要性和紧迫感。

（作者单位：北京联合大学人大制度研究所，北京市人大常委会研究室。本文为北京市人大理论研究会2007年重点课题“人大工作评价体系研究”的阶段性成果）