论当代中国生态政治建设

２００６年９月　第５期（总第１５５期）　中州学刊　Ａｃａｄｅｍｉｃ　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｚｈｏｎｇｚｈｏｕ　Ｓｅｐ，２００６　Ｎｏ．５　【当代政治】　厶　论当代中国生态政　，口　建设　赛明明　孙发峰　（１．中国人民大学公共管理学院，北京１００８７２；２．武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉４３００７２）　摘要：生态政治是源于２０世纪６０年代末７０年代初少数西方发达国家的一种“新政治”现象，并日益呈现出全球　化的趋势。严峻的现实表明，我国也急需实行一场全民动员的生态政治建设。其主要方略是：强化生态责任，　加强生态环保制度建设；加快环保立法进程，加大环保执法力度；健全和完善环境监管制度和；积极推进公众　参与生态政治建设；加强环保的国际合作。　关键词：生态政治；环境保护；；政治参与　中图分类号：Ｄ６０１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３－－０７５１（２００６）０５　５＿一０５　、　生态政治不仅反映了人类活动与大自然之间相　互影响、相互制约的全局性关系，也反映出权力拥有　十年代西方发达国家遭受到了工业带来的最严　重的环境污染和生态破坏问题，导致了许多疾病、痛　者面对经济发展和生态危机的矛盾所采取的博弈行　为，更反映了普通民众对于自身生存与发展的环境　所拥有的话语权的表达程度，它是生态问题政治化　社会化的一种新的政治形式。而所谓的“新”，是因　苦和死亡，人们开始猛然觉醒，重新来思考人类发展　与生态环境之间的关系。而对于正在经济发展的道　路上飞速前进的中国来说，虽然并未出现如２０世纪　四五十年代西方国家那样的境遇，但是近年来连续　出现的大型环境污染、生态破坏事件已让人隐隐感　觉到生态危机正向我们袭来。国内外的发展历史和　现实昭示我们，加强我国的生态政治建设势所必然，　时不我待。　（一）生态政治是国际社会发展的大趋势　为它所关注的主题——环境保护、人与自然的关系　等从传统政治对其的忽视转而成为近当代政治关注　的重心之一。生态政治对当今西方各国的政治生活　产生了重大而深远的影响，而在今日之中国，生态问　题也必将成为我们政治生活中不可或缺的一部分。　中国实行生态政治建设的必要性　生态政治是国际政治发展的新趋势，代表了全　人类的共同愿望。最初的生态政治运动是２０世纪　在２０世纪６０年代以前，人类对于人与生态环　境之间关系的认识有许多局限，把人与自然的关系　６０年代末爆发于美、英、法、德等发达国家的、由民　间自发组织的群众性集体活动，但是很快得到　了其他西方国家民众的积极响应，从而拉开了当代　西方生态政治运动的序幕。其发展阶段大致可分为　四个时期：２０世纪６０年代“街头政治”的绿色；　７０年代“国家政治”的绿色回应；８０年代“平民政　作为一个纯学术问题进行研究，把生态保护作为一　个纯技术问题进行探讨，而没有认识到人类的生存、　发展与生态环境保护之间的相互依存性，更没有把　它提到一个政治的高度来考察。直到２０世纪四五　收稿日期：２００６—０５—１０　作者简介：赛明明，女，中国人民大学公共管理学院行政学系博士生。　孙发峰，男，武汉大学政治与公共管理学院博士生。　５　维普资讯 http://www.cqvip.com

中州学刊２００６年第５期　治”广泛的绿色参与；９０年代以后党派“议会政治”　的绿色较量，“国际政治”泛绿化。　其间最为著名　的生态运动是１９７０年４月２２日美国爆发的有２０００　多万人参加的公民环保政治运动，正是这次运动促　成了世界“地球日”的诞生和１９７２年联合国第一次　人类环境会议的召开。在这次会议上，人类明确提　出了环境保护这一概念并通过了《人类环境宣言》，　分析了当代环境问题，全面阐述了人口、资源、环境　与发展的关系，提出了全球环境保护战略。该宣言　明确提出：“保护和改善人类环境是关系到全世界　各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是世界　各国人民的迫切希望和各国的责任。”１９７２年，　世界第一个“绿党”在新西兰诞生。此后，德国、瑞　典等西方国家也相继建立了“绿党”组织。其中德　国的绿党组织对全球绿党组织产生了极大的影响和　推动作用。从刚开始的生态保护、反核运动发　展到１９９８年与德国社会民主党的联合执政（即所谓　的“红绿联盟”），德国“绿党”在全世界的生态政治　运动中开辟出一条崭新的道路。与此同时，许多民　间绿色生态组织也纷纷建立，如人与生物圈计划　（ＭＡＢ）、地球之友（ＦＯＥ）等。至今全世界已有７０００　多个和非环保组织活跃在世界政治舞台　上。　这一切都表明当代西方国家的生态政治运动　正方兴未艾，并日益全球化。　（二）加强生态政治建设是中国谋求更快更好　发展的必然要求　我国生态环境的严峻现实，决定了中国必须尽　快开展生态政治建设。中国是个经济欠发达国家，　当生态政治概念为西方人普遍知晓的时候，中国仍　然苦于经济发展的不足和工业化水平的不高，不太　注意生态环境问题，更没有把它上升到政治的高度　来认识。随着我国经济的飞速发展，资源、环境、生　态等问题已日益突出。据统计，目前中国１／３的国　土被酸雨侵蚀，七大江河水系中劣五类水质占　４１％，１／４人口饮用不合格的水，１／３的城市人口呼　吸着污染的空气，城市垃圾无害化处理不足２０％，　工业危险废物处置率仅为３２％，全球污染最严重的　１０个城市中，中国占５个。目前中国每万美元的　ＧＤＰ增量所消耗的矿产资源是日本的７．１倍，美国　的５．７倍，甚至是印度的２．８倍，ＧＤＰ增长的背后是　资源和能源的高消耗。２００５年１月，瑞士达沃斯向　全球公布了“环境可持续发展指数”（ＥＳＩ），对世界　６　上１４４个国家和地区的环境可持续发展情况进行了　评估和排名，中国位于第１３３位，全球倒数第１２　位。⑧一系列数字表明：中国必须转变经济发展方　式，必须在全社会开展长期持久的“生态政治”建　设。　西方国家在工业化过程中走了一条“先污染，　后治理”的路子，在经济起飞后，生态问题才日益引　起从官方到民间的高度重视。而中国是一个人口　多、人均资源占有量小、经济欠发达的发展中国家，　我们没有西方国家工业化时所拥有的资源优势，没　有巨大的工业经济增长剩余来治理环境，也决不能　走把资源、环境危机转嫁到他国的道路。同时，人类　的地球也已不能再容纳更多的环境污染和破坏。面　对种种困境，我们唯一的出路就是在现代化进程中　及时把生态问题纳入的议事日程，在发展经济　的同时注意保护生态环境，充分发挥“后发优势”，　避免重走西方国家的弯路。同时，搞好生态政治建　设也是落实科学发展观、实现人与自然和谐相处、实　现可持续发展、建设和谐社会的题中应有之义。　中国实行生态政治建设的主要方略　随着社会的不断进步和国际间交往合作的增　多，生态政治作为一种新型的社会发展状态，已经引　起我们党和的高度重视并被提上政治日程。党　的十六届五中全会已把“加快建设资源节约型、环　境友好型社会”明确写入《关于制定国民　经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。生态　政治建设是一个自然——社会——政治系统的统一　体，政治系统的发展以及社会结构的变迁将对自然　生态产生直接或间接的影响，我们应该从政治和社　会的深层角度、特别是从的权力和责任出发，从　制度和机制层面，从公众广泛的参与权力和途径等　视角来思考和进行我国的生态政治建设，惟有此，才　能从根本上解决经济发展与环境保护、人类发展与　自然共存之间的两难困境。具体来说，应从以下几　个方面人手。　（一）强化的生态责任，加强生态环保的制　度建设　１．强化的生态责任，开展生态行政。　作为公共管理的核心主体以及国家重要的决策主　体，拥有合法的强制性和权威性，的行为对于整　个社会的发展具有强势导向作用，因此，应当强化政　维普资讯 http://www.cqvip.com

府的生态责任，开展生态行政。要树立起科学　的政绩观，建立“绿色ＧＤＰ”考核标准，使在进　行公共管理的过程中，开展“绿色行政”，主动承担　起保护生态环境的责任。传统的ＧＤＰ核算体系中，　自然资源损耗和生态环境破坏都是“免费商品”，这　种不科学的核算方法使得决策者们往往通过对自然　资源的过度消耗来获得经济的高速增长，片面追求　增长速度，忽视结构、质量、效益，忽视生态建设和环　境保护。因此，要加快建立和推广“绿色ＧＤＰ”核算　体系，将土地资源、矿物资源、生物资源、流动性资源　（水力）等保护和利用程度，环境保护程度以及森林　存量、废旧物品再生利用率、环境费用支出等多种指　标纳入到国家和地方经济整体的核算体系之中，消　除原有核算方式的弊端。自２００５年１月份开始，国　家环保总局和国家统计局在北京、天津、河北、四川、　安徽、广东、浙江、内蒙古等十个省区市启动了绿色　ＧＤＰ试点工作，内容包括建立地区环境核算框架、　开展污染损失调查和开展环境核算等，相信随着这　些试点工作的开展和经验的推广，“绿色ＧＤＰ”有望　正式列入全国各级及党政领导干部的政绩考核　体系，的生态责任也必将随之得到加强。　２．要尽快建立健全有关生态环保的各项制　度。据中国环境文化促进会２００６年２月公布的首　个中国公众环保民生指数显示，仅有６．３％的公众　在最近三个月参加过环保活动；知道“１２３６９”环境　问题免费举报电话的不足２０％；“环境信息下情上　达不通畅”竞位居公众最不满意的环境问题之首。　究其根本原因，不仅在于公众环境保护意识程度低，　更在于缺乏有效的环境信息披露制度和公众参　与等制度的保障。因此，应尽快制定面向社会　的环境信息公开制度、环境督察制度、公众参与等制　度，面向企业的环境保护税收制度、排污权交易制　度、环境会计和审计制度、废品回收押金制度、环境　损害责任保险制度等，以及面向自身行政行为　的环境影响评价责任追究制度、政绩考核制度、项目　审批制度等等，争取形成全方位、多层次的环境保护　制度体系，严堵制度漏洞。同时，要对现有的一些制　度进行细化。目前我国颁布的法律、法规、制度、规　范等大多是性、原则性的，缺乏配套的实施细　则，具体操作时实施难度较大。我国环保总局已于　２００６年２月２８日发布了《环境影响评价公众参与　暂行办法》，这一办法不仅明确了公众参与环评的　论当代中国生态政治建设　权利，而且详细规定了参与环评的具体范围、程序、　方式和期限，使公众参与有章可循，有法可依。鉴此　经验，其他相关制度和规范也要根据具体执行中出　现的问题及时调整和规制，尽量明确施行　的主体、客体和对象，详细规定施行的目标和程　序，以及必要的与之相配套的监督和奖惩办法，切实　发挥正式规则在政治生活领域中的强制和规范作　用。　（二）加快环保立法进程，加大环境执法力度　１．加快环保立法，建立符合国情的环保法律体　系。在所有的制度中，法律以其独有的权威性和强　制性为实践环境保护和生态均衡发展提供着必要的　政治保障。我国要加快建立起符合中国国情的生态　管理及保护的法制体系，从政治的高度、长远的视角　创造性地开展我国的生态政治建设。环境立法不健　全可以说是造成环境整治、环境监察无章可循的根　本原因，如缺乏有关自然保护区管理、转基因生物安　全、生物遗传资源保护、防治化学物质危害的法律法　规；对部分环境违法行为，特别是对某些连续的环境　违法行为如连续超标排污等没有规定相应的法律责　任；一些环境资源法律法规没有制订配套的实施细　则及规范性文件，如“破坏环境资源保护罪”，其司　法解释一直没有出台，还有的甚至连释义文本也没　有，结果造成现有法律对一些“重大环境污染问题”　责任认定缺乏依据，体现不了绝大多数人的意志，等　等。这些都凸现了环境立法的滞后，不能适应环境　监察和执法的需要。鉴此，要抓紧拟定有关土壤污　染、化学物质污染、生态保护、遗传资源保护、生物安　全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和　环境监测等方面的法律法规草案，建立起以《中华　人民共和国环境保》为中心的专门的环境立法　体系，使单纯的环境保护扩大到自然、生物、资源、人　类健康等领域；国家要组织有关环境学、生物学、医　学及法学等领域的专家开展对现有环保法律的调查　和研究工作，提出改进建议，力争实现环境法规体系　的完整性与法规实施的可行性相统一，切实提高环　境保护制度建设的质量和实施效果；值得注意的是　在立法过程中，要加大环境立法项目、立法过程的公　开性和透明度，扩大立法的公众参与程度，使环境立　法充分体现最大多数人民群众的根本利益。　２．加强环境执法的力度。据统计，中西部２３个　省级环保部门执法装备达标率仅为９％，２７２个地市　７　维普资讯 http://www.cqvip.com

中州学刊２００６年第５期　级环保部门执法装备达标率仅为３３％；全国３０６４　个环境执法机构平均每个机构仅有１．４辆车、２．７　台取证工具，却监管了２３万家工业企业、７０多万家　三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态　环境检查任务、每年７０多亿元的排污费征收工作和　每年６万多件污染事故调查处理工作，⑨其执法效　果可想而知。另一方面，环保部门缺乏必要的行政　强制权，行政处罚种类单一，总是以罚款为主，“以　罚代管”。缺乏限产治理、停产治理等权力，而罚款　数额又过低，一般罚款额在２Ｏ万元以下，发生污染　事故造成重大经济损失的，罚款额最高不超过１００　万元，结果造成违法成本低、守法成本高、执法成本　更高；再加上有些地方有法不依、执法不严，充　当违法企业的“保护伞”，导致违法企业“逍遥法　外”，顶风作案。鉴于上述情况，其一，财政和　地方财政要加大对执法部门的物质和财力支持。鉴　于一些地方财政较弱，财政要担负起此项职责，　加大财政转移支付的力度。其二，国家要赋予环保　部门行政强制权，在环境执法上允许依法“先斩后　奏”，一旦发现违法企业，立即行使限产治理、停产　治理的权力。其三，行政执法部门要大力整治企业　违法排污，敢于纠正及有关部门损害群众环境　权益的错误行为，敢于向地方问责，加大对　行政不作为的责任查究力度。对个别不作为、　包庇违法企业、为污染企业通风报信或充当保护伞　等失职渎职、营私舞弊行为，要根据情节严重程度给　予必要的党纪、政纪处分，直至移交司法机关处理。　（三）建立健全全国统一的环境监管，完善　监督制度和机制　加强环境监管建设是依法行政、依法管理　的保证，必须逐步建立起完善的环境执法监察管理　。目前我国的环境监管不健全主要表现在　以下几个方面：第一，各级的环保监管范围不明　确，难以有效解决跨界环境问题。目前，跨省界重大　环境事故与纠纷频繁发生。由于国家监管体系不健　全，对跨省界重大环境问题直接监管能力较弱；　地方的环保责任只限于本行政区域，由于管理　分割，解决跨界环境问题需要由上一级协调解　决，但目前、机制还缺乏相应的制度设计。第　二，长期以来我国监管方式较为单一，偏重于“追　惩”的事后监督方式，而疏忽于事前警惕和预防。　只有让潜在的环境风险在事前得到充分有效的关　８　注，才能最大限度地降低环境事故的发生频率。第　三，在环境监督制度和机制方面，监督的主体、内容、　程序和方式等不明确、不完善。目前，广大民众在关　注生态环境建设的过程中，不少人不了解谁有权利　对本地区的环境状况、环境执法状况进行监督，出了　问题应该通过怎样的程序和方式向有关部门反映，　哪些部门负责环境问题等等。　鉴于上述问题，首先，应根据２００５年３　月１２日在全国人口资源环境工作座谈会上的重要　讲话精神，尽快建立健全“国家监察、地方监管、单　位负责”的环境执法监管的新，进一步明确每　一级的环保监管范围。比如国家环保总局应对　国资委管理的企业、跨省的河流、跨省的污染源等进　行监管，可以在全国设立若干区域办公室，执　法，并可以直接对省市进行处罚。同样，省市环　保部门也要对本地区内的河流水源、省市内污染源　等进行监管，承担责任。其次，要使环境监督行　为贯穿于行为发生前的预防、行为过程中的控制以　及行为后的“查错纠偏”这一全过程。以环境信息　披露制度为契机，以环境影响评价领域为突破口，切　实将环保工作思维从“事后补救”向“事前警惕”转　换。最后，要进一步强化环境监管的外部监督以及　行政机关的内部监督。在外部监督方面继续发挥各　级、人民团体及新闻的监督作用。在行政　机关内部监督体系中，要强化行政监察部门的行政　监督权，尽快改变行政监察部门实行双重领导、缺乏　权威的现状。此外，还要理顺机关内外各种监　督之间的关系，用法律的形式规定各监督主体的监　督权限和范围，采用网络工程、听证会、热线电话等　方式畅通公众参与渠道，增加环境执法部门与发改　委、财政、监察、司法、工商、安监等部门的联系与合　作，力求形成严密有序、分工合理、协调互动、运行高　效的监管。　（四）积极推进社会公众有予参与生态政治建　设　生态政治建设是涉及全国人民切身利益的重大　举措，必须有广大人民群众广泛的政治参与。　１．增强与民众之间的沟通与合作，加大政　府对公众参与的支持力度。２００３年以来，在一些重　大的公共事件如怒江大坝事件、北京动物园搬迁风　波、质疑虎跳峡电站等事件中，我国的环境ＮＧＯ都　发挥了不可忽视的作用。但是由于这些环境ＮＧＯ　维普资讯 http://www.cqvip.com

缺少人力、财力和技术资源，缺少相应权能，因此，当　它们与某些官方组织在发展经济与保护生态环境问　题上产生分歧时，非组织的意见和质疑往往被　忽视或无理驳斥，个别环保志士还可能会遭受到来　自利益集团的压力甚至人身威胁，这不利于调动公　众参与公共事务决策与管理的积极性和主动性，也　与发展民主政治的目标不相符。因此，建议部　门转换观念，明确认识到公众参与环保是国家法律　赋予的权力，有义务来回应和保护。应重　视构建公众参与的平台，密切与民间环保组织的关　系，不仅采取多种渠道和方式吸收其建议，更应该采　取一种宽大、容纳的态度倾听不同的声音和意见。　使公众有机会表达个人的意见建议也是我国政治民　主建设不断推进的重要体现。值得欣慰的是，圆明　园湖底防渗漏工程听证会的召开，环保总局向全社　会公开征集对《推进公众参与环境影响评价办法》　的意见等，让我们感受到了在这方面的追求和　努力。　２．健全完善对生态环保组织的管理与培训机　制，提高其政治参与的能力和水平。目前在同　一些非组织进行对话与合作时往往会有所顾　虑，这种顾虑也不无道理。主要顾虑是非组织　在参与管理公共事务的渠道上和程序上是不是遵循　了合法的程序，其提出的建议和意见是否经过了实　地调查和科学论证，是否有参考的价值等等。参与　不能只凭一腔热情，更重要的是要具有理性的思维　和科学的论证。因此，有必要对非组织进　行统一的管理，并帮助其不断提高参与的知识和能　力。２００５年９月１５日至９月１７日，环球中国环境　专家协会与国家环境保护总局宣传教育中心共同主　办了“ＰＡＣＥ２００５：环境保护公众参与国际研讨会暨　公众意见听证会培训班”。在讨论会之后，代表们　参加了环境保护听证制度的培训，并以“西上六高　压线输电线项目环评审批许可”为主题举行了模拟　听证会。通过模拟听证会，代表们对举行环保听证　会的程序和步骤有了进一步的切身体验。　今　后应组织更多类似的教育和培训活动，邀请一些政　论当代中国生态政治建设　府职能部门代表、全国ＮＧＯ的代表、外国驻华使馆　的代表、世界银行的代表以及国内外有关专家　学者共参与其中，共同为提高中国公众参与环境决　策能力作贡献，也为开展中国的生态政治建设奠定　良好的群众基础。　（五）加强环保的国际合作，使中国的生态政治　建设造福全人类　环境问题既是一个国内问题，更是一个国际问　题。作为一个发展中国家，我们在解决中国环境问　题的同时，必须积极开展国际环境合作与交流。目　前许多海外环保ＮＧＯ已经进入中国，如在我国开发　三峡工程时，“国际河流网络”提出了很多建议；在　保护我国特有物种藏羚羊的国际合作中，已扎根中　国的世界自然基金会（ｗｗＦ）和国际爱护动物基金　会（ＩＦＡＷ）承担了从会议、资金及装备支持到面向　海外宣传等多重任务；“全球绿色资助基金”已经给　我们的民间环保网站、学生环保组织提供了数万美　元的赠款。⑦可以说，中国的环保事业这些年来不断　地发展壮大，与国际环保界特别是众多国际环保友　人们的支持与合作密不可分，他们为我国培养了环　保人才，引入了先进技术和管理经验，也带来了大量　的资金，成为中国环保事业发展中的一支不可或缺　的力量。同样，国际环保事业的健康发展，也离不开　中国这样一个大国的积极参与。我们必须在不断提　高国人的生态环保意识和政治参与程度，提高　的生态行政能力的同时，加大国际交往与合作，只有　这样，才能极大地促进我国的环保事业发展，并为国　际环保事业做出积极贡献。　①王建明：《当代西方生态政治运动的踪迹和走向》，《苏州科技学院　学报（社会科学版）》２００３年第１１期。②文传浩等：《论政治生态　化》，《思想战线｝２０００年第６期。③上述数据转引自陈中、陈初越：　《中国呼唤生态文明时代》，《南风窗｝２００５年第４期。④贵州环境　保护网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｚｈｊｂｈ．ｇｏｖ．ｅｎ，２０ｏ６—Ｏ２—２８．⑤《中国环　境规划院总工程师王金南采访录》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｐｅｏｐｌｅ．ｅｏｍ．ｅｎ（人　民网），２０ｏ５—１Ｏ一２７．⑥中国环保产品超市网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｂｃｓ．　ｅｎ，２００５—１Ｏ—０８．⑦参见《环球时报｝２００２年４月４日。　责任编辑：浩淼　９