３２科学决策２０１１．０３ 宅基地使用权纠纷的类型化研究 Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｃｌａｓｓｉｉｆｅｄ Ｒｉｇｈｔｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｕｒａｌ Ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ Ｕｓｅ Ｄｉｓｐｕｔｅｓ 苏号朋，宋崧 ＳＵ Ｈａｏ—ｐｅｎｇ，ＳＯＮＧ Ｓｏｎｇ 摘要：宅基地使用权纠纷主要包括宅基地权属纠纷、宅基地取得纠纷、宅基地流转纠纷、宅 基地继承纠纷、宅基地使用纠纷、宅基地征收（拆迁）补偿纠纷、宅基地使用权收回纠纷、农村 特殊主体的宅基地权益保护纠纷等八种类型，并各有其不同的纠纷表现形式。对于各类宅基 地使用权纠纷，应在维护农村社会秩序稳定的原则上，通过合法途径加以解决。各类宅基地 使用权纠纷分别有其相应的纠纷解决途径。从立法上彻底理顺各种法律之间关于宅基地使 用权规定的相互矛盾之处，是解决宅基地使用权纠纷的重要途径。 关键词：宅基地使用权纠纷；纠纷表现形式；解决途径 Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ ｉｎｃｌｕｄｅ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ａｃｑｕｉｒｅｍｅｎｔ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｕｓｅ ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｉｎｈｅｒｉｔａｎｃｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｕｒｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｕｓａｇｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｕｒｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎ（ｄｅｍｏｌｉ． ｔｉｏｎ）ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｒｅｐｏｓｓｅｓｓｉｏｎ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ ｆｏｒ ｓｐｅｃｉａｌ ｇｒｏｕｐｓ ａｎｄ ＳＯ ｏｎ．Ｄｉｆｅｒｅｎｔ ｄｉｓｐｕｔｅｓ ｈａｖｅ ｔｈｅｉｒ ｏｗｎ ｍａｎｉｆｅｓｔａ— ｔｉｏｎｓ．Ａｌｌ ｔｙｐｅｓ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｓｏｌｖｅｄ ｔｈｒｏｕｇｈ ｌｅｇａｌ ｍｅａｎｓ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｐｒｉｎｅｉ— ｐｉｅ ｏｆ ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｄｅｒ ａｎｄ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ ｉｎ ｒｕｒａｌ ａｒｅａｓ．Ｖａｒｉｏｕｓ ｔｙｐｅｓ ｏｆ ｕｒｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｄｉｓ— ｐｕｔｅｓ ｈａｖｅ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ．Ｓｔｒａｉｇｈｔｅｎｉｎｇ ｏｕｔ ｔｈｅ ｃｏｎｆｌｉｃｔｉｎｇ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ～ ｓｉｔｅ ｒｉｇｈｔｓ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｗａｙ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅ—ｓｉｔｅ ｄｉｓｐｕｔｅｓ；Ｍａｎｉｆｅｓｔａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｄｉｓｐｕｔｅｓ；Ｓｏｌｕｔｉｏｎ 中图分类号：Ｄ９１３ 文献标识码：Ａ文章编号：１００２—９７５３（２０１１）０３—００３２—１８ 作者简介：苏号朋（１９７０一），汉族，山东菏泽人，教授，对外经济贸易大学法学院，民商法学专 业博士生导师，研究方向：民商法。 据统计资料显示，我国目前的农业户籍人口 约为７亿人，占我国总人口数的６０％，他们的居住 问题是通过宅基地使用权制度解决的。我国现行 的宅基地使用权制度是伴随着战争后期以至 建国以后我国多次的土地改革而逐渐发展演变而 来的，带有浓厚的历史痕迹。由于宅基地使用权 关系到农民的切身利益，加上农民长期以来养成 的“以家为本”思想的影响，广大农民对于宅基地 极为关切，导致我国农村地区的宅基地纠纷数量 较多。目前，我国关于宅基地使用权的法律规定 尚不完善，解决农村宅基地使用权纠纷在很多情 况下需要依靠国家关于宅基地使用权的 ，这 为宅基地使用权纠纷的解决带来了较大难度。 随着我国经济的迅速发展以及城市化进程的 明显加快，城市对农村的辐射作用日益明显，这一 现象也反映在宅基地使用权纠纷之中，如因城市 居民到农村购买宅基地而导致的诉讼开始批量出 现，从而使宅基地纠纷更加复杂，并已影响到农民 的切身利益及农村地区的和谐与稳定。因此，笔 者认为有必要对我国当前的宅基地使用权纠纷进 行类型化研究，以期对解决我国宅基地使用权纠 纷提供可资借鉴的路径。本文的研究思路是，以 全国各地区的宅基地使用权纠纷为研究对象，通 过对案件类型及其原因的分析，找出问题所在，进 而提出解决宅基地使用权纠纷的建议。 概括而言，当前我国宅基地使用权纠纷主要 包括八种类型：（一）宅基地权属纠纷；（二）宅基地 取得纠纷；（三）宅基地流转纠纷ｉ（四）宅基地继承 纠纷ｉ（五）宅基地使用纠纷；【六）宅基地征收（拆 迁）补偿纠纷；（七）宅基地使用权收回纠纷；（八） 农村特殊主体宅基地权益保护纠纷。在此分类的 基础上，笔者对宅基地使用权纠纷的各种类型进 ①参见张钧（２００８），第ｌ６页。 宅基地使用权纠纷的类型化研究 行分析研究，以找出各类宅基地使用权纠纷的解 决办法并提出相应建议。 一、宅基地权属纠纷 从性质上分析，宅基地权属纠纷可以分为宅 基地所有权权属纠纷与宅基地使用权权属纠纷。 （一）宅基地所有权权属纠纷 根据我国现行法律规定，我国土地实行公有 制的土地所有制度，宅基地属于农民集体所有，农 民不能取得宅基地所有权，其对依法取得的宅基 地只享有使用的权利。土地公有的制度导致我国 宅基地所有权权属纠纷不可能表现为国家或者集 体与私人之间的所有权权属纠纷以及纯粹私人之 间的所有权权属纠纷。换言之，根据我国法律规 定，在宅基地所有权权属问题上，是没有个人所有 权存在的余地的。据此，我国目前的宅基地所有 权权属纠纷主要体现为两种类型：一类是宅基地 所有权属于国家还是集体的纠纷，另一类是农村 集体经济组织之间发生的宅基地所有权权属 纠纷。 笔者经考察认为，宅基地所有权权属纠纷大 多数是由于历史的原因造成的。目前，我国实行 的是宅基地由农村居民无偿取得使用的基本制 度，该制度是我国建国前以及建国后历次土地改 革的结果，并且伴随着我国土地制度的历次变化， 我国的宅基地制度也曾经发生过多次的演变，这 导致我国宅基地所有权权属的界定存在诸多的历 史遗留问题，并因此埋下了发生纠纷的隐患。 笔者曾调查过某农村地区的一个宅基地历史 遗留问题引起的案件。在该案中，原告（六户村 民）、被告（某中学）争议的土地在１９６２年《六十 条》颁布后“四固”划分时，由国家划分给了原告 所在的农村集体经济组织所有。１９７９年，原告所在 ２０１１．０３科学决策３３ 的农村集体经济组织与被告签订了一份“公约”， 约定原属于集体经济组织的一片大约６亩的土地 归被告使用，被告支付１０００元充作“使用费”。后 被告闲置该片土地未用，由集体经济组织的六户 村民（原告）在此盖房居住。后来由于水灾缘故， 原告迁往他处居住。后被告建造围墙将该片土地 围住。２００６年被告欲在此片土地上建造楼房，原 告提出该片土地应归集体经济组织所有、属于其 宅基地为由进行阻拦，遂起纠纷。 本案是由历史遗留问题导致的典型案件。在 建国初期的一段时期内，由于实行宅基地私人所 有的制度，农民的宅基地所有权是受到国家 与法律保护的。但是随着农村集体化运动的展 开，农民逐渐丧失了宅基地所有的权利，宅基地转 归农村集体经济组织所有。由于集体土地所有权 的行使是以“集体”名义，而该“集体”与国家同属 于公有制度下国家利益的代表形式，致使国家任 意占用集体经济组织的土地的现象异常普遍。①本 案中争议的土地虽然于１９６２年划分给了集体经济 组织，但是１９７９年的“公约”又将该片土地转让给 了代表国家权利行使者的被告某中学。可见，宅 基地所有权归属的历史变迁是农村宅基地纠纷发 生的重要因素。 除此之外，农村土地登记制度的不足也是导 致宅基地所有权权属纠纷发生的重要原因。建国 以来，我国通过国家以及颁布一系列法律法 规确定了我国关于宅基地的基本制度。但是，长 期以来，我国包括宅基地在内的土地登记制度却 一直处于相对滞后的状态，进而影响了我国农村 宅基地所有权的权属确认。从宅基地所有权权属 ①参见汪振江（２ｏｏ８），第８Ｏ页。 ②参见汪渊智、李永格（２００７）。 ３４科学决策２０１１．０３ 纠纷所处的地理位置上讲，此类纠纷多发生于集 体经济组织之间的结合部位，这主要是因为该结 合部位的权属界址大多比较模糊所致，而我国农 村土地登记工作的缺位是导致此种状况的重要 因素。 （二）宅基地使用权权属纠纷 宅基地使用权权属纠纷是宅基地权属纠纷中 重要的表现形式，现实中发生的大多数宅基地权 属纠纷也是因对宅基地使用权发生争执引起的。 宅基地使用权权属纠纷是因宅基地使用权权属争 议引发的纠纷，不涉及宅基地所有权归属的问题。 此类纠纷一般发生在农村集体经济组织内部，即 同一农村集体经济组织内部成员之间对谁是宅基 地使用权人存在争议。在实践中，宅基地使用权 权属纠纷多发生于相邻的两个农户之间，他们之 间产生纠纷的主要原因是对宅基地使用权的行使 范围存在争议，或是对宅基地之间的边界认识不 ～致。 宅基地使用权权属纠纷的发生有相当部分是 因宅基地使用权的误登记或者没有按照法定程序 登记引起的。按照我国法律规定，农村居民取得 宅基地使用权，应依照法律规定的程序进行登记。 宅基地使用权登记是我国土地登记制度的重要组 成部分。②从内容上讲，宅基地使用权登记应包括 宅基地使用权主体、取得、转移、变更及土地的自 然状况、经济状况等方面的内容，其中关于宅基地 使用权主体的登记实际上即是宅基地使用权权属 的登记。然而，我国包括宅基地在内的土地登记 制度白建国以来长期缺失，这导致我国宅基地使 用权的权属界定从一开始即处于无法可依的境地。 宅基地使用权纠纷的类型化研究 从实践上看，我国农村宅基地使用权的界定在很 长一段时期是依靠国家的以及农村的习惯解 决的，这成为我国农村宅基地使用权纠纷发生的 重要原因。虽然从２０世纪８０年代末开始，我国逐 土地登记制度的不完善引起的，笔者认为大力加 强包括宅基地在内的土地登记工作的开展是解决 我国农村宅基地权属争议的一个良好措施。为 此，应加强有关土地登记的立法。截至目前，国土 资源部于２００７年１１月２８日审议通过从２００８年２ 渐建立了农村宅基地审批及登记发证制度，但是 这一制度并没有在广大农村得到根本的贯彻，致 使相当数量的农村宅基地仍处于使用权权属难以 界定的状况之下，这为农村宅基地使用权权属纠 纷的发生埋下了隐患。 （三）宅基地权属纠纷的解决 宅基地权属纠纷是影响农村安定团结的重要 因素，应在维护农村社会秩序稳定的原则上通过 合法途径加以解决。据此，对于历史遗留的宅基 地权属纠纷的解决，在不严重损害当事人利益的 前提下，应尽可能地维持土地现有的使用状态，以 免对业已稳定的社会秩序造成无端的破坏。针对 此问题，国土资源部颁布的《确定土地所有权和使 用权的若干规定》（１９９５）作了较为明确的规定，其 中即体现了因历史的原因改变土地权属状态的维 持土地使用现状的基本精神。因此，在实践中遇 到此类纠纷，可以依据此规定予以解决。 此外，对于宅基地权属争议，当事人双方在尊 重历史的前提下，可以通过协商解决问题。如协 商成功，则应签订协议落实下来，但协议的内容不 得违反有关法律、法规，不得损害国家、集体的利 益和其他村民的合法权益。如协商不成，当事人 任何一方或双方应到当地乡（镇）或土地管理 所等受理机关提出处理申请。在宅基地权属争议 处理期间，任何一方不得改变宅基地现状和破坏 其房屋。宅基地经审批后，农民应及时到国土部 门办理土地证，以备以后出现纠纷时维护自己的 合法权益。 鉴于相当数量的宅基地权属纠纷是因为农村 月１日起施行的《土地登记办法》是我国关于土地 登记制度的最基本的法律规范，但是该部规章的 效力层次较低，对于解决我国农村宅基地权属纠 纷尚不能起到根本的作用。据此，笔者建议应将 土地登记的立法尽早地提到我国全国（常委 会）立法的日程上来。 二、宅基地取得纠纷 （一）宅基地取得的立法现状 宅基地的取得是指具有农村集体经济组织成 员的身份并符合一定条件的农户，通过合法的申 请程序，直接从作为宅基地所有权人的农村集体 经济组织获得用以建造住宅的宅基地使用权，并 对该幅宅基地进行以居住为主要目的的合理用益 的行为。 关于宅基地的取得，《物权法》没有作出较为 详细的规定，而是在该法第１５２条规定：“宅基地 使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法 律和国家有关规定。”因此，对于宅基地的取得，仍 应沿用以往的法律规定加以解决。我国《土地管 理法》第６２条规定：“农村村民一户只能拥有一处 宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直 辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡 （镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基 地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇） 审核，由县级批准；其中，涉及 占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理 审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅 基地的，不予批准。”该条规定反映了我国关于宅 ２０１１．０３科学决策３５ 基地取得制度的基本精神，也是当前我国关于宅 基地取得最基本的法律依据。除此之外，为切实 落实我国《土地管理法》等法律对于宅基地问题的 规定，国土资源部于２００４年颁布了《关于加强农 村宅基地管理的意见》，对宅基地有关问题进行了 更为详细的规定，其中就包括关于宅基地取得的 具体内容，其基本的精神与我国《土地管理法》以 及《物权法》规定的内容是一致的。 （二）宅基地取得纠纷的体现 在实践中，在宅基地取得环节发生的纠纷主 要体现为两种情况：一种情况是为贯彻“一户一 宅”原则而引起的纠纷。根据法律规定，“农村村 民一户只能拥有一处宅基地”，此为“一户一宅”原 则的基本内容。尽管法律做了明确规定，但是对 于此规定应作如何理解是有分歧的，并进而成为 引发纠纷的原因。关于“一户一宅”原则，《土地管 理法》及其他相关法律法规规定农村村民一户只 能“拥有”一处宅基地。从字面上看，此处“拥有” 的意思应该是指不管村民通过何种方式取得宅基 地，其在同一时间内只能拥有一处宅基地。按照 这个理解，一户农民已经取得一处宅基地后，无论 基于什么原因，均不得再另行得到另一幅宅基地， 即使通过继承的方式也是不允许的。在实际生活 中，很多农民往往在其子女未成年或已经成年但 未结婚前，已经为其准备了结婚用的住房。其中 一部分是在原有的宅基地上备置住房，包括使用 原有的住房和在原宅基地上翻盖新房；也有相当 一部分是另行申请宅基地，在此新划批的宅基地 上建造新的住房。还有的是在子女结婚后，仍与 父母共同生活了一段时间，并在此期间申请了宅 基地而建造了新的住房。这导致很多农民和其子 ①参见郭明瑞（２００７）；王长勇（２００８）。 ３６科学决策２０１１ ０３ 女均取得了宅基地。从宅基地的取得上讲，该户 已经不只是拥有一处宅基地了。特别是在发生房 屋继承的情况下，继承人在继承了房屋的同时也 占用了宅基地，在这种情况下，如果继承人已经取 得了一幅宅基地，则其实际上占用了不止一处宅 基地。多占宅基地的农民取得新的宅基地而又不 放弃原来的宅基地，在农村集体经济组织对其原 来的宅基地作出其他安排时，引起宅基地使用权 人的阻止，从而引发纠纷。 另一种情况是在取得宅基地的程序上出现问 题引起纠纷。根据法律规定，农村村民住宅用地， 必须经乡（镇）审核，由县级批 准。而在实践中，有些农民虽然符合取得宅基地 的实质条件，但是只是经过村委会的同意即在宅 基地上建造房屋：也有的农民虽然经过了乡（镇） 审核，但没有经过县级批准即 在宅基地上盖房。由于农民取得宅基地的手续不 完善，导致以后发生争议后其权益难以得到保障， 从而引起纠纷。 （三）宅基地取得纠纷的解决 在解决宅基地取得纠纷的过程中，应坚持“一 户一宅”原则的贯彻实施。但是，无论在理论上还 是实践中，对于“一户一宅”原则的理解却存在着 较大的分歧。④该分歧主要缘于我国不同的法律对 于宅基地取得的规定存在着相互矛盾之处。依据 《物权法》以及《土地管理法》规定，宅基地使用权 的取得应坚持“农村村民一户只能拥有一处宅基 地”的原则。依文释，此处“一户只能拥有一 处宅基地”意指～户农村居民同时只能占用一处 宅基地。据此，只要一户农民已经占用一处宅基 地，则其无论通过买卖、赠与抑或继承等方式取得宅 宅基地使用权纠纷的类型化研究 基地的，均为违反此法律规定。 据此，笔者认为，从立法上彻底理顺各种法律 之间关于宅基地使用权取得的相互矛盾的法律规 定，是解决宅基地使用权取得纠纷的重要途径。 不过，根据《物权法》规定，宅基地使用权作为 用益物权的一种类型，具有财产权利的属性，应属 于农民私人财产的范畴。依此逻辑，作为农民私 鉴于我国土地资源比较匮乏的事实，笔者主张，在 人财产的宅基地使用权，理应在宅基地使用权人 死亡时可作为遗产与其上的房屋一同由继承人继 承。而且，这一点在国土资源部颁布的《确定土地 所有权和使用权的若干规定》（１９９５）中得到了确 认。该规章第４９条明确规定，“继承房屋取得的 宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。此处 所谓“集体土地建设用地使用权”，在用于农村宅 基地项下时，指的就是宅基地使用权。在允许宅 基地使用权继承的情况下，农村居民同时占用多 幅宅基地的，就是符合法律规定的。 诚然，根据上位法优于下位法以及后法优于 先法的法律适用原则，《确定土地所有权和使用权 的若干规定》由于其制定的时间较早以及其效力 层次低于《土地管理法》、《物权法》等因素，该规章 之因继承取得宅基地的可以取得宅基地使用权的 规定，由于与《土地管理法》以及《物权法》的规定 相＞中突，其法律效力是值得怀疑的。但是，《继承 法》与《物权法》、《土地管理法》同为我国基本法 的范畴，其法律效力应处于相同的效力层次。显 然，根据《物权法》、《土地管理法》“一户只能拥有 一处宅基地”的规定与《继承法》规定的私人财产 继承权是存在着严重＞中突的。退一步而言，即使 认为“一户只能拥有一处宅基地”的规定是宅基地 使用权社会保障与福利性特征的体现而具有一定 的合理性，《确定土地所有权和使用权的若干规 定》关于“继承房屋取得的宅基地可确定集体土地 建设用地使用权”的规定也是有违“一户一宅”原 则从而与《物权法》、《土地管理法》的规定是相冲 突的。 宅基地使用权的取得上，一方面应坚持贯彻“一户 一宅”的基本原则，即一户农民不能同时占用两幅 及以上宅基地；另一方面，允许例外的是，在宅基 地上存有房屋的情况下，为保障原宅基地使用权 人继承人的继承权，应允许在宅基地上房屋存续 期间继承人可以有偿使用宅基地。如此，既贯彻 了“一户一宅”的基本原则，又适当保障了继承人 的合法权益。在贯彻“一户一宅”的基本原则时， 对于同时拥有多处宅基地的，应按照《确定土地所 有权和使用权的若干规定》的相应规定处理，并且 其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定 的标准。发生纠纷时，可以按照此规定作出相应 处理。 此外，在宅基地取得上，应坚持按照法律规定 的权限和程序取得宅基地使用权。在具备取得宅 基地使用权的实质条件的基础上，农村村民申请 住宅用地，除须经农村集体经济组织同意外，还必 须经乡（镇）审核，由县级批准。 只有按照这个程序取得的宅基地使用权，才是合 法有效的。 三、宅基地流转纠纷 （一）宅基地流转的立法现状及纠纷的表现形式 长期以来，我国与法律对宅基地的流转 实行“禁止自由流转”的基本制度。即使《物权法》 正式实施后，宅基地仍然不能自由流转。我国之 所以长期实行禁止宅基地自由流转的，是基 于宅基地自身所具有的社会福利保障功能所 致。相对于城镇居民而言，我国广大农村居民没 有如同城镇居民一样享有充分的诸如医疗、失业 ２０１１．Ｏ３科学决策３７ 等社会保障。从这个意义上说，我国农民从其所 在的农村集体经济组织无偿取得宅基地是以牺牲 他们的社会福利保障为代价的。可以说，农民从 农村集体经济组织无偿取得宅基地，是我国目前 经济形势下解决农民基本居住问题的唯一途径。 让给本农村集体经济组织之外的他人用于非农业 建设的。不过，宅基地上的房屋作为农民的私产， 依据民法原理，应该允许农民享有出卖的权利。 但是，一个不容回避的问题是，宅基地上的房屋从 物理属性上是无法与宅基地分离的，出卖宅基地 上的房屋势必造成宅基地转让的实际效果。而这 在这种情况下，如果允许宅基地可以自由流转，将 有可能使得一些农民因为转让了宅基地而失去最 基本的居住保障，从而导致这些农民流离失所，进 而影响整个社会的安定团结以及农村和谐社会的 建立与维护。④ 随着我国社会经济的发展以及城市化进程的 逐步加快，禁止宅基地自由流转的与法律规 定正遭受前所未有的挑战。许多学者与实践工作 者认为我国禁止宅基地自由流转的法律规定已不 适应我国现阶段经济的发展与社会的客观需要， 从而主张取消禁止宅基地自由流转的法律规定。② 在现实中，由于各种原因，农村宅基地闲置的现象 比较普遍，客观上也存在着宅基地流转的市 场，导致了我国实践中存在着大量的因宅基地（隐 形）流转而产生的纠纷。笔者通过考察农村宅基 地流转的案件，发现宅基地流转纠纷主要包括如 下情形： １．因宅基地上房屋的买卖引起的纠纷 根据我国现行法律规定，农民集体所有的土 地不得出让、转让或者出租用于非农业建设：但 是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地 的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生 转移的除外，而农民集体所有的土地主要包括农 业生产用地、农村建设用地（包括宅基地）、自留 山、自留地。据此可以得出结论，宅基地是不能转 ①参见孟勤国（２００５）。 ②参见朱岩．高圣平．陈鑫（２００７），第４９７页。 ３８科学决策２０１１．０３ 是与我国禁止宅基地买卖的法律规定相 中突的。 近年来，由于农村宅基地的闲置以及相当数量的 城市居民有到农村居住的意愿，实践中存在相当 数量的买卖宅基地上房屋的现象。随着城市化进 程的加快，拆迁工作大面积展开，拆迁补偿的巨大 经济利益使出卖宅基地上房屋的村民发现了其原 有房屋的巨大升值潜力，想收回已经转让的房屋。 他们往往以出卖宅基地上房屋的合同违反法律规 定而无效为理由，要求买方返还房产。基于这一 社会背景，宅基地上房屋买卖纠纷呈激增态势。 因房屋买卖引起宅基地纠纷的类型主要包括 两种：～是宅基地上房屋的买卖双方之间的纠纷， 二是买方在购得宅基地上房屋后，又将房屋转卖 给他人而引起的纠纷，其中第一种类型的纠纷数 量较多。例如，北京市第二中级人民宣判的 通州区宋庄“画家村”李玉兰诉马海涛一案，即为 典型案例。２００２年７月，农民马海涛以４５，０００元 的价格将位于通州区宋庄镇的院落出售给李玉 兰。入住后，李玉兰对该房屋进行了整修和添附。 因房屋升值，马海涛于２００６年１０月诉至北京市通 州，要求确认其与李玉兰签订的房屋买卖协 议无效，遂起诉讼纠纷。本案二审维持了一 审的判决，认为房屋买卖协议无效，李玉兰应 当向马海涛返还房屋，马海涛则应当按照过错程度 宅基地使用权纠纷的类型化研究 赔偿李玉兰经济损失１８．５万元。 在村民将宅基地上房屋出卖给城镇居民引发 的纠纷中，买受多数是为了居住而购买的，也 有人是为了其他的用途而购买的，如购买郊区农 的变更，属于农村集体经济组织内部宅基地变更 的情况，因此一般会在农村集体经济组织的主持 监督下，根据置换双方的意愿进行，是有利于置换 双方的，所以引发纠纷的可能性是很小的。另一 村房屋开办“农家乐”的行为。至于村民将宅基地 种是在新农村建设中出现的置换，通常是以 上房屋转让给外村村民引发的纠纷，情形则较为 复杂，除单纯的房屋买卖之外，还包括：（１）房屋转 让后，买方又与本村村民结婚的；（２）为规避法律， 买方以本村他人的名义购买房屋而实际居住的。 这些房屋买卖行为违反了国家的强制性法律规 定，都是无效的。房屋买卖的违法性为买卖双方 日后发生纠纷埋下了隐患。 ２．因房屋赠与引起的纠纷 与房屋买卖一样，房屋的赠与也是转移房屋 所有权的行为。在实践中，赠与宅基地上的房屋 主要表现为两种情形：一种是因为迁出所在的集 体而把其原来的房屋赠与给本集体内的其他成 员。在这种情况下，因受赠人往往与赠与人具有 某种特殊的亲密关系而较少发生纠纷。另一种则 是以赠与的名义行宅基地出让之实的情形。这种 情况下，宅基地上房屋的赠与只是宅基地出让的 掩盖形式，宅基地使用权人赠与房屋的真正目的 是为了出卖宅基地。这种行为违反了我国禁止宅 基地自由流转的法律规定，是无效的。在“赠与” 一方反ｔ每的情况下，赠与方往往会主张合同无效， 要求“受赠人”返还房屋，从而引发纠纷。 ３．因宅基地置换引起的纠纷 在现实中，宅基地置换主要包括两种情况。 一种是农村集体经济组织内部成员之间为了生产 生活的便利，将其宅基地的一部分或者全部相互 置换。这种情况往往会涉及到宅基地位置、面积 ①参见孟勤国．黄莹．段晓红．徐志珍．陈煜Ｊｉｌｌ（２００９），第１２２页。 征收的名义将农民的宅基地予以征收，搞基础设 施建设、城市建设甚至是房地产开发、经济开发 等，再将统一建好的一定面积的房屋分给被征收 的农户。 这种情况实际上剥夺了农民的宅基地使 用权，又因为农民对于被征收后补偿的不满，因此 成为宅基地纠纷的一种重要原因。 ４．因宅基地出租引起的纠纷 宅基地出租是以订立合同的方式，将宅基地 交给承租人占用，租赁期限视合同的约定而定。 按照我国《合同法》规定，租赁期限不得超过２０ 年；超过２０年的，超过部分无效。据此，宅基地出 租不会引起宅基地使用权主体的变更，只是在一 定时期内将宅基地使用权转让给他人有偿使用。 因宅基地出租引起的纠纷主要表现为两种形式： 一种是宅基地出租用于居住使用的过程中发生的 纠纷。这种纠纷比较常见，多为在租赁合同履行 的过程中为权利义务的履行问题发生的争执。 另一种是宅基地出租用于非居住使用的过程 中发生的纠纷。按照现行法律规定，集体土地使 用权不得出租用于非农业建设。宅基地使用权属 于集体土地使用权，应适用这个法律规定。不过， 应对这里的“非农业建设”进行目的解释。就宅基 地而言，法律如此规定的意图在于界定宅基地的 使用范围。宅基地的目的主要是为了解决农村居 民的最基本的居住问题，因此宅基地出租应主要 限于供他人居住。不过，在现实中，宅基地出租用于 ２０１１．０３科学决策３９ 非居住使用并发生纠纷的情形并不少见。例如， 在一些旅游业比较发达的乡村，一些农民将自己 的宅院出租给他人，由他人使用开办“农家乐”服 务，并在使用过程中发生争议，即为适例。宅基地 出租用于非居住使用的合法性是个值得探讨的问 题。宅基地使用权从其基本属性来看，主要是为 了解决我国广大农村居民最基本的居住问题的， 带有一定的社会福利保障性，而宅基地出租用于 非居住使用背离了我国关于宅基地的基本精 神，其合法性是值得怀疑的。不过，笔者认为，允许 宅基地出租用于非居住使用具有一定的合理性。例 如，在一些旅游业发达的乡村，允许农民将宅基地出 租用于发展旅游业，无论对我国旅游事业的发展还 是农民生活条件的改善，都是十分有利的。 （二）宅基地流转纠纷的解决 宅基地流转纠纷，应根据我国关于宅基地流 转的现行法律规定予以解决。根据我国关于宅基 地流转的法律规定，宅基地的自由流转是禁止的， 宅基地不仅不能转让给城镇居民，也不能转让给 不具有本农村集体经济组织成员身份的农村居 民。宅基地的社会福利性决定了宅基地使用 权只能由具有本农村集体经济组织成员身份的村 民享有。据此，现实中将宅基地出卖给城镇居民 以及外村村民的行为，均为无效的行为，是不受法 律保护的。但是，对于同一农村集体经济组织内 的各成员之间，宅基地使用权是否可以在他们之 间流转，现行法律未有明确规定。笔者认为，由宅 基地制度的社会福利保障功能所决定，同一农村 集体经济组织内的各成员之间进行宅基地流转不 会影响到宅基地的社会福利保障功能的实现，是 应该被允许的。具体来说，在征得农村集体经济 组织同意的情况下，同一农村集体经济组织之内 的成员可以通过买卖、赠与、置换等方式达到宅基 ４０科学决策２０１１ ０３ 地使用权流转的目的。不过，为贯彻宅基地的社 会福利保障功能，同一农村集体经济组织内成员 之间宅基地使用权的流转要受到“一户一宅”原则 的，Ｐ，Ｐ￣Ｄ果一个农户已经取得一处宅基地的 情况下，将不能再取得另一处宅基地。 在实践中，单纯转让宅基地的实例比较少。 多数农民转让宅基地是通过转让宅基地上的房屋 实现转让宅基地的目的的。因此，农村宅基地上 房屋买卖的效力，就成为一个颇值探讨的问题。 房屋作为农民私人财产，依据民法原理，应该允许 农民享有出卖的权利，但是出卖宅基地上的房屋 会造成宅基地转让的实际效果。也就是说，出卖 宅基地上房屋的实质在于不仅仅是对房屋产权的 处分，而且也实际出卖了宅基地。如果房屋的受 让人是城镇居民或者外村居民，则该行为实际上 违反了我国关于宅基地自由流转的禁止性规定， 从性质上属于违反法律强制性规定的行为，故属 无效。据此，实践中因出卖农村宅基地上房屋发 生纠纷的解决，应首先认定该房屋买卖合同无效， 而后根据合同双方对合同无效的过错程度承担相 应的责任。 随着我国社会经济的快速发展，不少学界与 实务人士认为禁止宅基地自由流转的制度已经阻 碍了我国经济的发展，国家不应再坚持禁止宅基 地自由流转的法律规定，而建立符合我国国情的 宅基地流转制度。笔者基本赞同这一观点，并进 一步主张，建立宅基地流转制度，应着重解决宅基 地流转与宅基地社会福利保障功能之间的协调问 题，以保障农民不因宅基地的自由流转而失去其 最基本的居住保障。 四、宅基地继承纠纷 我国《继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡 时遗留的个人合法财产。”宅基地使用权是否是 宅基地使用权纠纷的类型化研究 “财产”，以及是否为“个人财产”而可以由继承人 继承？要解决这个问题，需要从宅基地使用权的 法律性质入手并结合我国现行法律规定进行综合 判断从而得出结论。从法律性质上讲，宅基地使 用权属于用益物权的范畴。一般而言，用益物权 际占有宅基地的现象的发生，而这是违背国家关 于农村宅基地不得由农村集体经济组织之外的人 占用的法律规定的。因此，农村集体经济组织之 外的人不仅不能继承属于本农村集体经济组织内 的宅基地，也无法继承宅基地上的房屋的所有权。 具有财产的性质，应允许流转、继承。但宅基地使 值得探讨的问题是，如果是农村集体经济组 用权是特殊的用益物权，是一项特殊的财产，其特 殊性表现为它的取得的无偿性、人身依附性及其 功能上的福利保障性。 宅基地的特殊性决定了它 是一项不适于继承的特殊财产，因为根据我国法 律规定，我国对于宅基地使用权实行“一户一宅” 的基本原则，此原则不仅要求在取得宅基地时坚 持一户农民只能取得一处宅基地，而且在取得一 处宅基地以后也不能同时拥有两处或更多的宅基 地。如果允许宅基地可以继承，势必造成对我国 宅基地与法律规定的“一户一宅”基本原则的 违背，也将造成农村居民拥有宅基地数量上的不 公平，还会违反我国设立宅基地制度是为解决农 村居民基本居住保障问题的初哀。因此，从这个 意义上讲，宅基地是不应允许他人继承的。 然而，宅基地上的房屋是否可以继承呢？从 性质上讲，房屋属于宅基地使用权人的私人财产。 而根据继承法的规定，作为私人财产的房屋，是应 当允许继承的。与宅基地上房屋的转让同理，宅 基地上房屋的继承同样会引起宅基地实际转让的 效果，如果继承人为城镇居民或者非本农村集体 经济组织成员的外村村民，则宅基地可能流入城 镇居民或者外村村民之手。根据我国以及相 关法律规定，农村集体经济组织之外的人是不能 取得宅基地的。如果允许农村集体经济组织之外 的人继承宅基地上房屋的所有权，势必造成其实 ①参见房绍坤（２００７），第２１７—２２１页。 织之内的人，则其是否可以继承宅基地上房屋的 所有权？农村集体经济组织之内的人继承宅基地 上的房屋与农村集体经济组织之外的人继承所不 同之处在于不会导致由农村集体经济组织之外的 人实际取得宅基地，因而具有一定的合理性。但 是，农村集体经济组织之内的人继承宅基地上的 房屋同样要受到我国宅基地拥有上“一户一宅”基 本原则的，即已经有宅基地的农户，不能通过 继承的方式再取得、占用另外的宅基地。 但问题在于，无论对于城镇居民、外村村民抑 或本村村民，上述继承的做法会损害继承人 的房屋继承的权利。这说明我国关于宅基地不得 由农村集体经济组织之外的人取得的规定与继承 法的规定存在着＞中突之处。笔者认为，针对这种 情况，可以采取变通的做法，即将房屋折价，由继 承人继承房屋折价额。如此，既可以维护宅基地 拥有上“一户一宅”的基本原则，又可以保障继承 人的房屋继承权。 笔者调研了大量宅基地继承纠纷的案件，在 这些案件中，既有城镇居民、外村村民主张继承权 的，也有本农村集体经济组织内部的成员主张继 承权的。针对这些纠纷，应以现行法律规定为基 本的依据加以解决。但是，无论怎么解决，都不能 违反《土地管理法》明确规定的“一户一宅”的基本 原则。 ２０１１．０３科学决策４１ 五、宅基地使用纠纷 （一）宅基地使用纠纷的表现 因宅基地的使用而引起的纠纷，主要发生在 互为邻里的宅基地使用权人之间。一般来说，每 一块宅基地都是有面积、四至界线的，宅基地与宅 基地之间也会设立一定的界线标志以对不同宅基 地使用权人之间行使宅基地使用权的范围予以划 分。尽管如此，使用权人之间仍经常发生纠纷。 例如，一方将自己的杂物放置在了相邻另一方宅 基地上而拒绝腾挪，进而影响相邻一方宅基地使 用权的行使。这种情况属于侵犯相邻方合法权益 的情形。又如，位于向阳位置的一方宅基地使用 权人因盖了相对较高的房屋而影响了相邻方的采 光权，也属于这种情形。实践中，宅基地使用过程 中发生的纠纷主要表现为：（１）因盖房影响相邻方 日常生活安宁权、采光权等而发生的纠纷；（２）因 建造、修缮其他建筑物以及铺设电线、水管、暖气 和燃气等利用相邻方宅基地而发生的纠纷：（３）因 占用他人的进出道路影响他人正常通行而发生的 纠纷ｉ（４）因在自己宅基地上进行机器生产影响他 人正常休息权利而发生的纠纷；（５）因出租宅基地 上的房屋而引致的纠纷，如在旅游景区或提供旅 游服务项目的农村地区，一些农民将自己的宅基 地出租给他人，由租赁人使用开办旅游服务项目 而引起的纠纷。 （二）宅基地使用纠纷的解决 宅基地使用过程中发生的纠纷大多涉及相邻 关系，从本质上说，该情形属于相邻关系的范畴。 在处理涉及相邻关系的宅基地使用纠纷时，应按 照处理相邻关系的基本原则对宅基地使用权行使 中的纠纷加以解决。而根据我国法律规定，不动 产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团 结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。在 ４２科学决策２０１１．０３ 处理此类纠纷过程中，应注意把握相邻权实现的 尺度问题。虽然根据相邻关系原理，相邻一方有 给予相邻另一方提供方便的法定义务，但是这种 义务是有尺度的，即提供义务的一方提供的 只是相邻另一方维持生活所必需的，对于相邻方 超出生活必需所要求的，没有必须满足的义务。 此外，在处理涉及相邻关系宅基地使用纠纷过程 中，还要重视习惯在解决这种纠纷中所起的作用。 由于相邻关系的种类很多，法律很难对各种相邻 关系都做出具体规定，这就需要在处理相邻关系 纠纷时，应该从实际出发，进行深入的调查研究， 兼顾各方面的利益，适当考虑历史情况和习惯，公 平合理地处理纠纷。对此，《物权法》第８５条明确 规定，法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照 其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习 惯。例如，对于一方所有的或者使用的建筑物范 围内历史形成的必经通道，所有权人或者使用权 人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要 求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持。但 有条件另开通道的，也可以另开通道。 六、宅基地征收（拆迁）补偿纠纷 （一）宅基地征收（拆迁）补偿纠纷的表现 征收是指为了公共利益的需要，依照法律规 定的权限和程序将集体所有的土地和单位、个人 的房屋及其他不动产收归国有，同时依照法律规 定给予一定的补偿的制度。从法律上讲，征收实 质上是国家通过强制性的手段将他人的财产收归 国有的一种制度。 近年来，随着城市化进程的加快，原来属于农 村的地区经过规划逐渐划归城区，原本属于农村 集体经济组织的集体土地也逐渐由国家通过征收 的方式收归国有。被征收的农村集体土地不仅包 括农民承包的用于耕作的土地，还包括农村的建 宅基地使用权纠纷的类型化研究 设用地（包括农民居住用的宅基地）。在农村宅基 地征收过程中，发生纠纷的类型主要包括两种： 民合法权益的危险发生，征收补偿款以直接分配 给原宅基地使用权人最为适当。在处理此类案件 时，还要充分尊重村民的自治权，村委会、村民小 （１）补偿款数额争议；（２）补偿款的分配争议。 在城市化进程中，宅基地被征收时，一般不是 组在决策时必须按照《村民委员会组织法》第十七 单独的某一幅宅基地被国家征收，而往往是整片 的土地上的宅基地被国家依照法律规定的权限和 程序征收。村民虽然享有宅基地使用权但不是宅 基地的所有人，宅基地的真正所有人是其所在的 农村集体经济组织。国家在征收时，实际上是同 时征收集体的宅基地所有权以及宅基地上属于农 民所有的房屋等建筑物的所有权。国家征收存在 的矛盾不仅表现在补偿数额的确定上，还表现为 国家征收后补偿款给予的对象的确定上，即国家 是将补偿款给予农村集体经济组织后、再由集体 分配给村民，还是由国家直接给予村民的问题。④ 从法律上讲，宅基地属于集体所有，国家征收宅基 地的补偿款理应直接交给农村集体经济组织。但 是，将补偿款给予农村集体经济组织，存在农村集 体经济组织的负责人利用手中职权便利侵犯村民 宅基地补偿利益的危险性。在现实中，大多数村 民希望国家将补偿款直接分配给村民所有而不必 经过农村集体经济组织这个中间环节。为此，在 宅基地征收过程中，就会出现为征收补偿款的分 配而产生的纠纷。 （二）宅基地征收（拆迁）补偿纠纷的解决 在宅基地征收（拆迁）补偿纠纷中，突出的问 题是如何确定补偿的对象以及补偿款的分配问 题。笔者认为，宅基地的征收导致权利人失去了 宅基地使用权，丧失了既有利益，应当给予补偿。 另外，为避免补偿款支付给农村集体经济组织引 发农村集体经济组织负责人利用手中便利侵犯村 ①参见潘善斌（２０ｏ８），１１７—１２４页。 条所规定的程序提请村民会议讨论，在形成一致 意见后提出宅基地征收补偿分配的具体意见。 七、宅基地使用权收回纠纷 （一）宅基地使用权收回的法律规定以及纠纷 的表现 宅基地使用权收回是指农村集体经济组织以 集体土地所有者的身份并基于一定的理由，将村 民占有使用的宅基地收回农村集体经济组织的情 形。宅基地使用权收回是宅基地使用权灭失的原 因之一，不过这种灭失属于相对灭失，经农村集体 经济组织收回宅基地使用权后，宅基地所属的部 分土地在客观上仍然存在，仍为农村集体经济组 织所有，农村集体经济组织有权对该幅宅基地另 行支配。 我国《物权法》没有关于宅基地使用权收回的 具体规定。根据《土地管理法》第６５条规定，有下 列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用 地的批准，可以收回土地使用权：（１）为 乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土 地的；（２）不按照批准的用途使用土地的；（３）因撤 销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第 （１）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使 用权人应当给予适当补偿。该条规定针对的是土 地使用权收回的情形，而宅基地使用权属于该法 规定的土地使用权的范畴，因此《土地管理法》关 于集体土地使用权收回的规定可以作为我国目前 关于宅基地使用权收回的最基本的法律依据。此 ２０１１．０３科学决策４３ 外，在我国相关法规规章中也有关于宅基地使用 权收回的规定。例如，《确定土地所有权和使用权 的若干规定》第４８条规定：“非农业户口居民（含 华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的， 可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆 除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。” 第５２条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未 恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确 定使用权的，由集体报经县级批准，注销 其土地登记，土地由集体收回。” 因农村集体经济组织收回宅基地使用权而引 发的纠纷与宅基地征收纠纷相类似。不过，宅基 地收回纠纷中，收回宅基地的主体不是国家，而是 宅基地使用权人所在的农村集体经济组织。这种 情况本质上不同于征收，不能利用征收的规则加 以解决。宅基地使用权是一种具有福利保障功能 的权利，农村集体经济组织收回宅基地使用权不 仅要受到宅基地使用权用益物权属性的，而 且还要受到宅基地福利保障功能性的。但 是，在实践中，农村集体经济组织往往在经济利益 驱使下，不顾村民的合法权益，违法收回宅基地或 在收回宅基地过程中存在违法现象，致使引发纠 纷。结合实践中宅基地使用权收回的具体情况， 宅基地使用权收回纠纷主要表现为如下几种 情形： １．为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需 要收回宅基地使用权而引发的纠纷 根据《土地管理法》规定，为乡（镇）村公共设 施和公益事业建设，需要使用土地的，可以收回土 地使用权。但是，如何界定乡（镇）村公共设施和 公益事业建设的范围，是个值得研究的问题。截 ①参见郑美珍（２ｏｏ８），第１９１页。 ４４科学决策２０１１．０３ 至目前，我国法律法规关于何谓“乡（镇）村公共设 施和公益事业”的规定是不明确的。实践中，有些 乡（镇）、村虽以公共设施和公益事业建设的名义 收回村民的宅基地，但是却并没有把收回的宅基 地真正地用于乡（镇）村公共设施和公益事业建 设，而是用于其他用途，例如有的乡（镇）、村是为 了进行房地产开发而收回村民的宅基地，也有的 是为了建设“小产权房”而收回村民的宅基地。这 种情况往往会因损害村民的利益而遭致村民的反 对，由此引起纠纷。 ２．因宅基地使用权主体的灭失或身份转变而 收回宅基地使用权引发的纠纷 宅基地使用权主体灭失主要是指宅基地使用 权人死亡的情形。宅基地使用权 人死亡后，如果尚有与其同住的他人，同住的 他人可以继续使用权该幅宅基地，不存在宅基地 使用权收回的情形；而在宅基地使用权人死亡后 未有与其同住的他人的情况下，则可能发生宅基 地使用权收回的情形，因在这种情况下，农村集体 经济组织可能会主张宅基地使用权人已经死亡而 收回宅基地。而与此同时，宅基地使用权人的继 承人往往会主张继承宅基地使用权人的宅基地使 用权，包括宅基地上的房屋，由而发生纠纷。 宅基地使用权主体身份的转变主要是指该使 用权人已经不再是农村集体经济组织的成员，包 括转为城镇居民或者其他农村集体经济组织成员 的情形。④宅基地使用权具有很强的福利保障功 能，取得宅基地使用权需要具备一定的条件，其中 最基本的条件就是必须具有农村集体经济组织成 员的身份。在村民转为城镇居民或者其他农村集 体经济组织成员的情况下，农村集体经济组织会以 村民不再具有本农村集体经济组织成员身份为由 主张收回宅基地使用权。而已经转为城镇居民或 者其他农村集体经济组织成员的主体往往不愿放 弃自己的宅基地使用权；特别是在宅基地上尚有 房屋的情况下，原宅基地使用权人因享有宅基地 上房屋的所有权而继续实际占有使用宅基地，其 更不愿意放弃宅基地使用权。这种情况下下，转 为城镇居民或者其他农村集体经济组织成员的村 民与农村集体经济组织发生严重的利益＞中突，由 而发生纠纷。 ３．因宅基地长期闲置而收回宅基地使用权引 发的纠纷 实践中，由于各种原因，取得宅基地使用权的 村民在很长一段时期内不使用其已经合法取得的 宅基地，使得宅基地长期处于闲置的状态，这造成 了土地资源的极大浪费。为提高土地的有效利 用，我国法律法规针对宅基地闲置的情况规定了 相应的措施，即对于空闲或者房屋倒塌、拆除两年 以上未恢复使用的宅基地，不确定其土地使用权： 已经确定使用权的，由集体报经县级批 准，注销其土地登记，土地由集体收回。尽管如 此，许多村民对于农村集体经济组织收回其闲置 宅基地的，仍存在不同的理解，他们认为祖上传下 来的宅基地是他们固有的财产，不应被集体收回， 由而成为纠纷发生的原因。 ４．因不合理使用宅基地收回宅基地使用权引 发的纠纷 根据我国关于土地用途管制的要求，依法取 得的宅基地应按照规定的用途使用，即只能作为 村民建造住宅以供居住使用，而不得擅自改变宅 基地的用途或者自由转让。根据我国法律规定， 擅自改变宅基地用途的，农村集体经济组织可以 收回宅基地。而在实践中，利用宅基地进行其他 宅基地使用权纠纷的类型化研究 用途的比较普遍，如将宅基地上房屋出租给他人 用于商业经营。即使将宅基地上房屋出租用于他 人居住，虽然从表面上看并未改变宅基地的用途， 但对于宅基地使用权人来说，因其出租房屋的行 为的本质为经营行为，所以仍属于改变宅基地用 途的行为。在不合理使用宅基地的情况下，有的 农村集体经济组织会主张收回宅基地，而宅基地 使用权人认为侵犯了自己的宅基地使用权，从而 引发纠纷。 ５．因收回宅基地使用权却未给予村民合理的 补偿引发的纠纷 有的乡（镇）、村收回村民的宅基地虽然是为 了乡（镇）村公共设施和公益事业建设的需要，但 是收回村民宅基地的行为却造成了村民合法权益 的损失。如有的是在没有为村民提供另一宅基地 的情况下，就将村民现有宅基地收回，致使村民的 居住条件受到很大影响；有的是没有为村民在宅 基地上加盖的房屋及其他建筑物提供合理的补 偿，致使村民的经济利益遭受很大损失。村民因 宅基地使用权被收回而遭受了不利益，由而发生 纠纷。即使收回宅基地使用权时给了一定的补 偿，但是因为对补偿数额及补偿的程序不满，也会 引发纠纷。 （二）宅基地使用权收回纠纷的解决 解决宅基地使用权收回纠纷，笔者建议主要 从以下几个方面予以把握： 一是要把握公共利益的界线问题。从村民手 中收回宅基地使用权，是事关我国广大农民切身 利益的大事，因此应慎之又慎。具体而言，首先要 坚持收回宅基地使用权必须出于公共利益的需要 这个基本的前提。也就是说，只有在为乡（镇）村 公共设施和公益事业建设的情况下，才能因需要 而收回村民的宅基地使用权。在实践中，诸如为 ２０１１．０３科学决策４５ 了修建公共娱乐场所、学校、集体办公用房等都可 以划归公共利益的范围。此外，实践中为实施村 庄和集镇规划而进行旧村改造收回宅基地使用权 的，也应理解为是为了公共利益的需要，因为这是 事关社会整体利益的事情。实践中，凡是违反公 共利益原则的收回村民宅基地使用权的，都是违 反法律规定的不合法的行为，发生这样的纠纷的， 应维护村民的合法利益。 二是应坚持土地充分利用的原则。为此，在 宅基地使用权主体灭失的情况下，因继承取得房 屋的，如果继承人已经有了宅基地的，应坚持“一 户一宅”原则，尽量不使得该继承人同时占有两幅 或更多的宅基地。对于因继承取得房屋财产的， 应对该房屋所占用的宅基地实行有偿使用的制 度，以促进房屋的继承人尽早地出让房屋以转让 该幅宅基地；在村民转为城镇居民或者其他农村 集体经济组织成员的情况下，可以为其设定出让 的年限，并在年限届满时，由农村集体经济组织强 制收回并给予一定的补偿；对于长期闲置宅基地 不用的，应给予一定的宽限期限，超过宽限期限仍 不使用宅基地的，由农村集体经济组织无偿收回， 闲置的宽限期限建议为两年。 关于合理使用宅基地的问题，是个值得探讨 的话题。从我国设立宅基地的本意来看，主要是 为了解决我国广大农村居民的基本的居住问题 的。不过，我们认为，对于宅基地使用权的“居住” 的使用目的，不能够从过于狭隘的角度进行理解， 而应赋予宅基地使用权人在一定程度上对其所属 的宅基地具有收益的权利。④从农村宅基地使用权 的实际情况看，宅基地使用权人在自己的宅基地 上除了建造房屋以供居住外，其建造的附属设施 ①参见刘俊（２００７）；施晓琳（２００７）。 ４６科学决策２０１１ ０３ 如畜栏、厕所、车库、沼气池等等，一般情况下是为 了供自己使用。但是，有时该设施不仅能满足自 己使用，而且使用权人还能将该设施如车库、沼气 池等有偿提供给他人使用，使用权人的行为并没 有损害到他人的利益，相反在物尽其用的情况下 也给他人带来了方便。这不仅是合理的，也是可 行的。法律若对此强加干预认定使用权人的此 “使用”行为为无效的话，不仅对宅基地使用权人 的利益带来不利影响，而且对使用宅基地使用权 人的该设施的人也并非是一种较好的规则。鉴于 此，笔者认为，宅基地使用权人只要没有超额占据 宅基地，在自己合法占有的宅基地上，无论是建造 厂房或从事其他副业，也或者是进行其他的营利 性行为，均属于符合国家的合理利用宅基地 的行为，应受法律的保护，农村集体经济组织不应 以此为由收回村民的宅基地使用权。 三是在收回宅基地使用权时应切实维护村民 的合法权益不受侵害。为此，一方面，在收回宅基 地使用权时，应尽可能地给被收回宅基地使用权 的村民提供其他的宅基地，以保障其最基本的居 住条件不受影响；另一方面，在另行给予其宅基地 仍不能弥补因收回其宅基地使用权给其带来的损 失的情况下，应给予其合理的补偿，以使得村民的 利益不因收回其宅基地使用权而受到严重的 影响。 八、农村特殊主体的宅基地权益保护纠纷 （一）农村特殊主体的宅基地权益保护纠纷的 现状 此类纠纷在农村宅基地纠纷中表现得尤为突 出。此处所谓农村特殊主体，主要包括因外出经 商、务工等原因转为非农业户口的人、户籍迁出的 从军农民以及在外上学的学生、户籍迁出的“两 劳”服刑人员、五保户、基于婚姻关系等在农村集 体经济组织之间流动的人员，尤其是已经出嫁、离 婚或改嫁的妇女。 根据我国法律规定，一个人取得宅基地必须 以其具有农村集体经济组织成员资格为基本条 件。也就是说，只有农村集体经济组织内的成员 才可以取得并保有宅基地使用权。但是，农村集 体经济组织成员资格的标准问题，是我国现行法 律上的一个空白点，也是法学界的一个长期悬而 未决的问题。④一般来说，判断是否属于农村集体 经济组织的成员，认定是否具有农村集体经济组 织的户籍是据以判断的主要依据。不过按照户籍 标准有时候并不能导致一个完全公平的结果，一 些具有特殊身份特征的人会因此受到不公平的对 待。例如，依据户籍标准，较容易确定农村集体经 济组织成员的身份，但是对于只是转为非农业户 口，但没有固定经济来源的人来说，是不合理的。 这些人实际上只是在国家城乡一体化大趋势下， 为了一定的利益或者需求而谋求了不同的生活方 式而已。这些人并没有从国家或集体获得较其他 农村集体经济组织成员更多的利益。相反，他们 甚至为我国城市化发展作出了一定的贡献。因 此，将这些人排除在农村集体经济组织之外进而 剥夺他们的农村集体经济组织成员权益是不合理 的。此外，还有户籍迁出的参军的农民以及在外 上学的学生，这些人将来的出路是不确定的，尤其 是在读的学生是没有的经济来源的，剥夺他 们的农村集体经济组织成员权益的做法，是极不 值得称道的做法。因此笔者认为，认定是否属于 农村集体经济组织成员，应在依据户籍标准的基 ①参见最高人民民事审判庭第一庭（２００５），第２９０页。 宅基地使用权纠纷的类型化研究 础上再参考其他一些因素予以综合考虑得出结 论，例如应考虑户籍已经迁出的人是否还经常回 村居住，是否还有可能将来回农村居住，是否在外 有稳定的生活保障等因素。 因为对于农村集体经济组织成员资格的确认 存在不同的看法，导致在实践中发生许多因户籍 已经迁出引发的宅基地使用权纠纷案件。按照农 村习惯做法，已经从农村人口转为非农业户口的 人，是不认可其为农村集体经济组织成员的，不过 针对已经迁出的人的宅基地使用权问题，各地的 做法并不完全一致。例如，有的地方虽然不承认 其农村集体经济组织成员资格，但只是在分配集 体其他利益的时候不给其分配相应利益，而对其 宅基地使用权的行使并不加干涉：有的地方在其 户籍已经迁出后，即将其宅基地使用权收回并给 予一定的补偿，甚至无偿收回：还有的地方区分不 同的人采取不同的措施，如对于户籍已经迁出的 已经出嫁、离婚或改嫁的妇女以及转为城镇户口 的人，则收回他们的宅基地使用权，而对于户籍迁 出的从军农民、在外上学的学生以及“两劳”服刑 人员，则保留他们的宅基地使用权。而户籍已经 迁出的人不满农村集体经济组织收回其宅基地使 用权的做法，遂起纠纷。 此外，笔者经考察发现农村妇女的宅基地权 益受侵害的纠纷数量较多。此类案件也被称为 “农嫁衣”问题案件。按照我国农村历来习惯，农 村妇女出嫁后到男方家落户的现象比较普遍。但 由于历史形成的重男轻女的传统观念的影响，男 女双方因感情不和离婚后，往往是女方离开男家， 女方对宅基地使用权难以行使任何的权利。这势 必造成女方离婚后没有立锥之地的不公平的结果。 ２０１１．０３科学决策４７ 近年来，随着城市化进程的逐步加快，农村宅基地 的价值也在不断升值。受经济利益的驱动，农村 妇女离婚后开始逐渐提出分割宅基地权益的要 求，从而引发纠纷。从根本上说，农村妇女宅基地 纠纷涉及农村妇女基本权益保护的问题，她们的 合法权益应该得到社会的承认与法律的保护。 （二）农村特殊主体宅基地权益保护纠纷的解决 解决农村特殊主体宅基地权益保护纠纷，关 键是要弄清楚这些特殊主体的身份问题。所谓身 份问题，是指具有上述所谓特殊身份的人是否具 有农村集体经济组织成员资格的问题。如果能够 确定农村特殊主体具有农村集体经济组织成员资 格，则其可以依据其具有的农村集体经济组织成 员资格享有宅基地权益。但问题在于，确定农村 特殊主体是否具有农村集体经济组织成员资格， 并不是件简单的事情。实践中，在解决农村集体 经济利益分配如农村征地补偿款分配纠纷过程 中，很多村委会或村民小组往往擅自做主，对出嫁 女、丧偶、离婚的妇女、赘婿、继子女、大中专在校 生、义务兵等的宅基地使用权权益采取一刀切的 办法，即否认这些已经迁出户籍的人员的宅基地 使用权，不分配给他们宅基地征收拆迁补偿费。 这严重侵犯了这些特殊主体的合法权益，是不适 当的。这说明完全按照户籍标准确定他们的利益 会产生不公平的结果。 笔者认为，解决农村特殊主体宅基地权益保 护纠纷，确定农村特殊主体的农村集体经济组织 成员的身份是最为关键的措施。对此，不能采取 一刀切的办法认定农村特殊主体的农村集体经济 组织成员资格，在处理农村特殊主体宅基地权益 纠纷时，应区分不同的特殊主体采取不同的处理 措施。具体而言，对于因外出经商、务工等原因转 为非农业户口的人，因其已经将其户籍迁出不再 ４８科学决策２０１１ ０３ 是农村集体经济组织的成员且在外有稳定的生活 来源，因此他们的宅基地权益理应随着他们农村 集体经济组织成员身份的变动而终止。具体来 说，如果他们的宅基地是其上没有房屋的空闲宅 基地，则他们的宅基地应由农村集体经济组织无 偿收回；如果他们的宅基地上尚有房屋等建筑设 施，则他们的房屋上的合法权益还是应受到法律 的保护的。对于户籍迁出的从军农民以及在外上 学的学生、户籍迁出的“两劳”服刑人员，虽然他们 的户籍已经迁出，但他们属于将来有可能回村生 活的人，所以即使他们将户籍迁出其所在的农村 集体经济组织，也不应剥夺他们的宅基地权益。 对于基于婚姻关系等在农村集体经济组织之间流 动的人员，应区分不同的情形实行不同的措施。 基于婚姻关系的变化在农村集体经济组织之间流 动的人员主要是指出嫁女、离婚或者改嫁的妇女 以及赘婿等，这些人因为婚姻关系的变化往往会 将其户籍迁出其原所在的农村集体经济组织，从 而导致其农村集体经济组织成员的身份发生变 动，进而影响到她们的宅基地权益。为避免这类 特殊主体因婚姻关系的变化而使其宅基地权益受 到不利影响，应视其在新住地是否取得宅基地使 用权为依据确定其宅基地权益的保护措施。具体 而言，如果这类主体在新住地已经取得宅基地使 用权，则其在原住地的宅基地使用权自然丧失：如 果这类主体在新住地没有取得宅基地使用权，则 其应继续享有、行使其在原住地的宅基地使用权。 该项措施的法律意义在于，出嫁女、离婚或者改嫁 的妇女以及赘婿等的宅基地使用权在任何情况下 都可以受到法律的有效保护：而该项措施的实践 意义在于这类特殊主体不至于因其婚姻关系的变 化而使其处于无立锥之地的境地，这显然是有利 于保护这些弱势群体的合法权益的。 参考文献： ［１］朱岩，高圣平，陈鑫．中国物权法评注［Ｍ］．北京： 北京大学出版社，２００７． ［２］房绍坤．物权法・用益物权篇［Ｍ］．北京：中国人民大 学出版社，２００７． ［３］郑美珍．农村土地法律适用与疑难释解［Ｍ］．北京：中 国法制出版社，２００８． ［４］张钧．农村土地制度研究［Ｍ］．北京：中国民主法制 出版社，２００８． ［５］汪振江．农村土地产权与征收补偿问题研究［Ｍ］．北 京：中国人民大学出版社，２００８． ［６］孟勤国，黄莹，段晓红，徐志珍，陈煜如．中国农村土 地流转问题研究［Ｍ］．北京：法律出版社，２００９． ［７］潘善斌．农地征收法律制度研究［Ｍ］．北京，民族出版 社，２００８：１１７—１２４． ［８］最高人民民事审判庭第一庭．最高人民农村 土地承包纠纷案件司法解释理解与适用［Ｍ］．北京：人民 宅基地使用权纠纷的类型化研究 出版社，２００５． ［９］孟勤国．物权法开禁农村宅基地交易之辩［Ｊ］．法学评 论，２００５，４：２５—３０． ［１０］郭明瑞．关于宅基地使用权的立法建议［Ｊ］．法学论 坛，２００７，１：１９—２１． ［１１］刘俊．农村宅基地使用权制度研究［Ｊ］．西南民族 大学学报：人文社科版，２００７，３：１１６—１２３． ［１２］汪渊智，李永格．论农村宅基地使用权制度［Ｊ］．广西 管理干部学院学报，２００７，１：３２—３６． ［１３］王长勇．农村宅基地使用权登记发证中的疑难问题 初探［Ｊ］．昆明理工大学学报社科：法学版，２００８，３：３５ —３９． ［１４］施晓琳．农村宅基地使用权人的权利与义务［Ｊ］．南 京农业大学学报：社会科学版，２００７，２：６９—７３． （本文责编：刘鲁梅） ２０１１．０３科学决策４９
