我国生态补偿的研究现状与走势

国家行政学院中国科学院研究生院

许正中赖先进

生态补偿机制：以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务

价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调解生态保护利益相关者之间的利益关系。

我国生态补偿的研究尚处于早期探索阶段，存在较多的不足之处，有待进一步的完善。目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系；生态补偿机制如何构建的研究偏少，侧重于生态补偿机制建立的理论基础与部分概念区分；主要关注国家宏观层面，探讨区域、流域等生态补偿的研究较少；侧重于通过政府特别是中央政府实现生态补偿，很少研究市场机制在生态补偿中的具体作用与实现途径；多以一些政策建议为主，并未形成一套成系统的理论体系；多以我国实行生态补偿的经验研究为主，借鉴国外生态补偿理论的偏少。

在生态补偿评价方面的研究较少，研究停留在表面的层次，仅仅是对评价的方法、分类和内容的总体概述，缺少在评价的定量和模型方面进行深入的研究。目前还没有形成一套普适的评价指标体系，也没有人就某一类型生态补偿的评价体系进行深入研究。研究方法上，以宏观的定性研究为主，相对于国外生态补偿的研究，缺少案例支撑的实证研究。

生态补偿的研究现状

生态补偿的重要性

许正中将中国现代化与

生态补偿结合，认为建立生态补偿机制，不但是中国实现现代化的必然要求，同时在理论上也有充分

分类讨论了不同功能区的生态补偿的补偿主体、补偿渠道、补偿资金来源、补偿项目与标准等问题。王青云认为，生态补偿机制是生态环境补偿机制的重要组成部分，我国实施生态补偿的基本特点是：补偿主要包括生态公益林草和流域上游地区保护区域，补偿以政府补偿为主，既有对生态保护所支付的成本进行的补偿也有对其引起的损失进行的补偿，补偿对象既包括生态保护的组织者又包括实施生态保护而引起的利益受损者，补偿方式主要是资金补偿。初步设想了生态补偿机制，倡导因地制宜地确定生态补偿模式：主要收益者分担补偿模式、政府全部承担模式。同时认为，应该采取分类分级组织实施生态补偿的方式。生态补偿机制的实现途径洪尚群等提出：完善的强有力的补偿制度，能提供大量资金，解决利益矛盾，促进生态建设和环境保护顺利开展；能成为环境保护的动力机制、激励机制和协调机制。同时，他还对补偿不足的危害性、补偿制度建立的必要性、补偿的作用、补偿的性质、补偿的对象、补偿的标准、补偿的主体、补偿的组织体系等作了富有启发性依据。从经济学的角度来看，公共产品理论和外部性理论都能为实行生态补偿提供有力的理论支持。建立生态补偿机制，让现代化成果惠及西部人民成为一个迫切需要解决的问题。毛显强认为，生态补偿与传统的命令控制性手段相比具有成本效益优势和更强的激励抑制作用。李鹏认为，主体功能区战略目的的实现必须建立协调不同区域之间利益的统筹机制，使禁止和限制开发区居民能够在保护生态的同时，享受与开发地区居民同等的基本公共服务，获得大致相同的发展机会。的探索；对在缺乏资金和技术时，如何有效地进行补偿活动，也作了创造性的探索。陈根长从森林生态补偿建立的背景、实施现状和实施对策方面研究了生态补偿机制，提出具有前瞻性的对策。洪尚群等还围绕生态补偿中融资的３个基本要素即用什么资本融资、以什么方式融资、如何高效融资进行系列研究，为生态融资活动提供理论指导和行动策略。吴晓青等在研究生态补偿除筹集资金外其他重要功能的同时，围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等生态补偿的有关环节问题进行研究，为建立保护区生态补偿机制提供一定的借鉴意义。孔凡斌等研究了森林生态价值补偿政策基础、生态效益补偿对象选择、补偿原则以及资金来源途径。王明霞在测算和分析宁波奉化公益林保护建设对当地国民收入影响的前提下，从公益林的生态补偿依据、标准和公益林的公共商品属性以及社会性诸方面问题，探讨解决公益林生态补偿问题的方法和途径。曹明德提出“生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现”。他从流域生态补偿、森林资源生态补偿等领域论述了流域上下游之间的利益冲突及对此项制度的不同立场，并对我国关于生态补偿李国机制的立法及缺陷提出了一些建设性意见。陈丹红从可持续发展的角度重点研究了生态补偿机制的模式，包括财政转移型生态补偿机制、反哺式生态补偿机制、异地开发生态补偿机制、公益性生态补偿机制及生态补偿机制的配套机制。何国梅认为必须建立西部全方位的生态补偿机制，包括中央财政转移支付的西部生态补偿基金、地方财政的环境政策体系、开发者补偿与受益者补偿双向调节机制、生态破坏者赔偿与生态保护者获偿的对称机制、对生态破坏受损者与减少生态破坏者双向补偿机制、保护生态环境与消除贫困联系机制和生态补偿监测评估机制等。王欧等在构建完整的生态补偿机制分析框架基础上，通过分析我国现行生态补偿政策的实施情况及存在的问题总结了退耕还林、退牧还草的实践经验，探讨了建立健全农业生态建设补偿机制的途径，并提出相应的政策建议。秦鹏等运用外部生态补偿的原则和内容英认为，生态补偿机制的建立应该有利于可持续发展、实行责权利相统一、分类解决、公平合理、政府主导。中国环境与发展国际合作委员会课题组探讨了生态补偿的付费和补偿的原则，包括破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者得到补偿原则。李国英建立了在主体功能区背景下的流域生态补偿机制的实现框架：性原理和供求关系图对退耕还林中进行生态补偿的必要性和意义进行了论证，也对我国现有的生态补偿制度进行了剖析，他指出了现有规定存在可操作性差、补偿主体单一、补偿标准不科学等问题，并提出了相关的完善对策以及通过建立模型设计制订科学补偿标准的测算方式。

生态补偿研究的走势

国外关于生态补偿的研究起步较早，并形成了许多可供借鉴的有益经验。国外生态补偿的研究是围绕森林生态系统的生态服务展开的，其生态补偿的实现机制除了政府转移支付外，更多的是研究生态补偿的市场机制实现问题，更侧重于生态补偿中微观主体的行为与选择问题和生态补偿的经济原因、市场化补偿的实现途径、补偿的具体机制等方面。

生态补偿存在的问题

生态补偿的法律法规不完善

张询书认为，我国

目前已有的生态补偿规定只是散见于一些不同层级的立法当中，《森林法》《土地管理法》等都有零星规定，但这些多为原则性规定，无法具体指导实践，实施效果大打折扣。易龙生等认为，法律法规体系对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准规定不明确，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态补偿方面的责、权、利关系，而且相关立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持。一些重要法规对生态保护和补偿的规范明显不到位。王青云认为，应尽快将生态补偿的内容纳入相关法律，当务之急是要将我国正在实施的天然林资源保护、退耕还林（草）、退牧还草、水土保护、流域防护林建设等生态建设工程中具有生态补偿含义的内容，纳入《森林法》《草原法》《水法》《水土保护条例》等法律中，明确生态补偿的主体和对象、补偿的方式和途径以及补偿资金的筹集渠道等。王伟中认为，应该加快立法进程，生态补偿立法可考虑分３步走：一是先抓紧出台以国务院名义下发的关于生态补偿的指导性意见，进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义以及近期需要重点开展生态补偿工作的领域和地区；二是在目前工作的基础上，不断完善各部门的工作，争取出台具有一般指导意义的《生态补偿条例》；三是在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。

结合国外生态补偿研究的特点和我国生态补偿研究的现状与不足，我国的生态补偿研究将继续朝着深入的方向发展。首先，研究重点将趋向于生态补偿机制的构建，包括具体的实现形式、现有补偿机制的不足与完善、探索建立生态补偿标准体系以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系；其次，在主体功能区建设下的生态补偿将成为新的研究课题，特别是探索生态功能区的生态补偿；财政转移支付特别是横向支付将成为生态补偿机制研究中亟待解决的问题；借鉴国外研究的趋势，我国生态补偿研究会向多元化、多样化的方向发展，逐渐强调市场机制在生态补偿机制中的作用。

生态补偿的标准偏低、不合理王伟中认为，生

态补偿标准制定不合理。我国目前生态服务定价机制很不完善，主要是政府的行政定价、补偿标准过于单一。融资渠道单一。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。王青云认为，补偿标准偏低且未能充分体现区域差异性。