老工业基地改造与振兴若干问题

2003-12-16 20:20:25

党的十六大提出了支持东北地区等老工业基地振兴的重大战略任务。这是继沿海

优先发展战略、西部大开发战略之后的又一战略举措。笔者拟从老工业基地发展的一

般规律出发，对老工业基地改造和振兴的若干问题进行探索。

一、对老工业基地的基本认识

所谓老工业基地，是指那些在长期的工业发展过程中形成的，曾对区域经济或全

国经济产生较大影响和贡献，而在新时期呈现出相对衰退的工业集聚区域。

（一）老工业基地的周期性过程。

老工业基地从成长期到鼎盛期，逐步走向衰退期是一个规律性的现象，是一个周 期性的过程。

在老工业基地的衰退期，经济指标位次后移，工业经济效益水平低于全国平均指

标，主要工业品市场竞争力下降，人民生活困难加大，社会不安定因素剧增。这种相

对衰退既有普遍性，又有特殊性。从普遍性看，这是由产业结构转换规律所决定的，

是生产力发展和城市生命周期的自然体现，具有一定的客观必然性。从特殊性看，我

国的老工业基地体现出依赖前苏联经济发展模式、以计划经济为基础、高度的计划配

置、企业办社会职能太多、人员臃肿、劳动生产率低下等特征。

（二）老工业基地的比较劣势和比较优势。

比较劣势主要表现在：经济结构不合理的问题突出；农村经济总体仍属于传统农

业，农产品生产处于提供初级产品阶段；重工业、国有企业、上中游产品比重大，竞

争力弱、效益低；第三产业发展水平不高，人均创造的价值较低；人的思想观念落后

，开拓创新意识不强；无力承担经济改革成本，“两保”与就业压力大。

比较优势主要表现在：有较好的工业基础，较完备的产业体系；工业存量丰厚，

待盘活资产量大；科研院所集中，科技力量相对较强；人口相对集中，城市基础和城 市网络较为完善。

二、改造与振兴老工业基地的基本途径

老工业基地改造与振兴，是指通过综合运用经济、政治、法律手段，以市场为导

向，重新确定发展的比较优势，消除导致衰退的因素，提高经济的整体素质和竞争力

，促进老工业基地走向复苏和振兴，实现全面、快速、协调和可持续发展的过程。

（一）改造传统观念是先导。

由于长期受计划经济的影响和束缚，老工业基地传统观念主要表现在六个方面：

一是因循守旧；二是囿于陈规；三是自我封闭；四是直线思维；五是消极畏难；六是 各自为阵。

因此，老工业基地要实现改造和振兴的目标，必须在思想观念上有一个彻底解放

。通过思想解放，政府转变职能，树立政府的主要职责就是经营好城市、营造好发展

环境、构建市场经济条件的理念；企业走新型工业化道路、建立现代企业制度，树立

依靠自身力量、勇闯市场的意识；市民增强市场、竞争意识，树立自己解放自己、自

己是创造财富的主体的观念。通过改造传统观念，做到思想更新、政策更活、环境更

优、作风更实、工作力度更大，从而为改造和振兴老工业基地提供强大的思想保障。

（二）改造传统体制是动力。

我国老工业基地都是在传统的计划经济体制下发展起来的。其主要弊端表现在：

老工业基地的行政体制重管理、轻服务；资源配置主要依赖行政

手段；阻碍了人的积 极性和创造性的发挥。

针对上述弊端，在宏观层面上，一是深化政府机构改革，建立有效的行政管理体

制；二是深化行政审批制度改革，建立办事高效的运行体系；三是深化行政组织体系

改革，建立高效的便民服务体系，实现行政组织体系的创新；四是深化干部人事制度

改革，建立科学的人才选拔与管理体系。

在微观层面上，要努力建立完善的适应市场经济要求、利于生产力发展的经济体

制和运行机制。深化国有资产管理体制改革；加快流通体制改革；以退为主、以退为

进，尽量放开产权限制，实现“大企业国际化，顶天立地，中小企业民营化，铺天盖

地”；搞好国有企业公司制改组，重点发展股份制和混合所有制经济；深化企业内劳 动、人事和分配制度改革。

（三）改造传统产业是主线。

老工业基地传统产业的缺陷主要表现在：一是产业、产品等结构性矛盾突出；二

是技术水平低、技改任务重；三是产品不适应市场；四是支柱产业对经济的支撑力不 足。

针对上述缺陷，笔者认为走新型工业化道路，做大接续产业，培育替代产业是改

造传统产业的根本途径，以此实现老工业基地向具有市场竞争力的现代制造业基地的 历史性跨越。

做大接续产业，是老工业基地产业调新的基础。做大接续产业就是巩固和发挥已

有的比较优势，通过对传统产业实施技术改造，实现由原来的初级加工向深度、精细

加工的延伸和接续，提高产品附加值和竞争力。

培育替代产业，是老工业基地产业调新的希望。培育替代产业就是通过培育新兴

产业，形成新的产业门类，逐步替代传统的落后产业，解决老工业城市发展后劲问题

。替代产业符合国家产业政策，能适应市场和消费结构的变化，可以较快发展成为新

的支柱产业，从而解决老工业城市的前途命运。

三、改造与振兴老工业基地的基本条件

由于历史性的原因，老工业基地自身难以解决错综复杂的诸多问题。因此，政府

必须统筹兼顾，为老工业基地的改造与振兴提供一个强有力的、配套的综合性政策支 持体系。

（一）提供减员、再就业和社会保障扶持政策。

增加岗位，扩大就业。政策导向应由关注经济发展转向就业发展。为此，国家可

以考虑设立专项基金或补贴，促进企业技术改造、加快服务业的发展，创造更多的就 业岗位，提高就业率。

充分发挥人力资源优势。应出台相关政策，切实解决国有企业下岗职工出再就业

中心的问题，同时促进人力资源的合理流动，鼓励下岗失业人员“走出去”，解决劳 动力转移问题。

加快社会保障体系的建设。一方面要加大对财政转移支付力度，适时扩大社会保

障制度改革试点范围，另一方面应加快制定减持变现部分国有资产筹措资金以弥补社 保资金缺口的政策。

（二）提供减负和资金扶持政策。

在做大接续产业、培育替代产业方面，给予税收、信贷、引资方面的政策支持。

继续实行具有破产条件企业关闭破产的政策。建议在严格监督的前提下，对那些资不

抵债、资源枯竭、具备破产条件的企业，分批列入国家破产计划，一劳永逸地解决问

题。从根本上打破企业办社会的格局。可按产权隶属关系，加快剥离企业办社会职能

的步伐。减免国有企业过度负债。国家在考虑核销不良贷款中，要制定对老工业基地

的倾斜政策，加大“减负”力度。加大基础设施建设项目的投入力度。国家按比例对

老工业基地基础设施建设项目进行补贴。加大中央财政转移支付力度，减轻老工业基

地财政上缴比例。增加对老工业基地的国债资金投入。

（三）提供促进大开放扶持政策。

加强与外方项目、资本、企业的嫁接。通过用政策、环境、资源、大项目以及现

代城市经营理念吸引世界５００强、跨国公司等进行对接招商，引进项目、资金、管

理经验、工艺技术、先进设备。给予老工业基地更大的外商投资的审批权。发挥东北

等区位优势，加强与边境周边国家的经济合作，培育具有比较优势的区域性经济中心

地带，构成新的经济增长极。

四、改造与振兴老工业基地的基本过程

老工业基地的改造过程是阶段性和连续性的统一，因此，既要打好打好攻坚战，

又要打好持久战。老工业基地的改造可分为三个阶段：

（一）脱困发展阶段。

在这一阶段，出现了以产业结构为核心的结构性矛盾，原有

的主导产业失去了支

撑作用。因此，老工业基地改造的第一步必须选准脱困突破口，打好攻坚战，使其传

统产业走出困境，重新走上振兴发展之路。这一阶段从效果上看，是低水平、恢复性

、非平衡性的；从领域上看，脱困主要表现在工业领域；从经济增长速度看，纵向比

逐步增长，横向比还会低于一些城市。为此，首先要重新找到资源相对优势，重新进

行地区区位定位。其次，要制定一个科学的并能够长期坚持下去的发展规划，把有限

的资源相对集中地投向预定目标。

（二）战术发展阶段。

在这一阶段，老工业基地的衰退现象已基本被遏制，整体经济出现显著的恢复性

增长态势。但仍然还存在部分行业面临沉重的脱困任务。在观念更新上，还需要进一

步解放思想、反对守旧；在体制创新上，还需要进一步清除体制障碍，真正实现制度

转换；在产业结构调整中，还需要进一步做好战略性调整，逐步实现产业结构高级化

。战术发展阶段的重点是要抓短、平、快的项目，尽快以求实效，同时加快大项目建

设，以保持经济持续稳定的发展。

（三）战略跨越阶段。

在这一阶段，必须要采取超常的跨越式发展战略，力争在一定的时间内建立起比

较完善的社会主义市场经济体制。传统观念根本转变，经济结构性矛盾基本解决，有

支撑跨越式发展的重大项目。以市场为取向，加速土地资源向土地资本转变、民间资

金向民营资本转变、人才资源向人才资本转变的力度，形成良性循环、持续发展的态 势。

老工业基地的改造与振兴是一项长期的历史任务，也是一项艰巨的系统工程。因

此，必须把握规律性、增强主动性、富于创造性，走出改造与振兴老工业基地的新路 子。