基于“多规合一”的项目生成机制研究——厦门的实践与思考

基于“多规合一”的项目生成机制研究

——厦门的实践与思考

李佩娟，蔡莉丽，何子张

摘要：“多规合一”工作的目标在于推进政府治理体系和治理能力的现代化，基于建设项目审批制度改革的项目生成策划是实现这一目标的重要抓手和突破口。本文概述了现阶段项目生成工作存在的普遍问题，以厦门市的“多规合一”改革探索为例，分析了厦门基于“多规合一”的项目生成机制的概念内涵与改革路径，总结了项目生成机制的工作方法与实践成效，认为项目生成策划是“多规合一”工作的重要领域，将在提升城市空间治理能力中发挥着蔚为重要的作用。 关键词：“多规合一” 项目生成 厦门

1 引言

在中央的战略部署和城市转型发展内在需求的要求下，各地都在探索不同形式、不同路径、不同深度的“多规合一”，学界也兴起了与“多规合一”相关的体系变革、制度创新、技术探索等的理论研究

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。但从现阶段的地方实践和学术研究看来，多数的探索还停留在

“一张图”的空间规划编制阶段。然而，值得注意的是，“多规合一”工作并不是开展一个独立类型的规划编制，它是一项系统的改革工程，其根本目的在于利用信息化的手段，建立统一的空间规划体系，推动空间发展和空间治理转型，实现政府治理体系和治理能力的现代化。实现这一目的必须借助有效的空间治理手段，其中，建设项目审批制度的改革就是重要的手段之一；依托统一的空间信息平台，推动建设项目科学高效的生成、审批与落地，持续优化城乡建设空间内的用地布局，才能充分发挥政府在城市建设中的引领作用与治理能力。

在项目审批制度改革中，项目生成（即项目前期的管理）是项目审批全流程再造的首要环节，项目生成的效果决定着后续审批环节和监管环节的实施效果，是改革的重点。厦门市自2014年年初开展“多规合一”工作以来，基本编制完成“一张蓝图”，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，并正在完善与之配合的“一套运行机制”；其中“一张蓝图”于2014年7月编制完成，此后厦门“多规合一”工作重点转向于建设项目审批制度改革，即

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“一张表格”工作的深化完善，关于改革工作的关键环节——项目生成机制的探索，目前已初具成效。本文旨在探讨当前项目生成工作现状问题的基础上，以厦门的实践为例，对厦门基于“多规合一”的项目生成机制的内涵与路径、方法与成效进行研究，探索以制度创新推动规划编制理念转变、强化城市规划统筹空间治理体系的作用和地位的具体路径，并为地方实践和理论研究提供有价值的借鉴经验。

2 项目生成工作的现状问题

2.1 主动推进规划实施机制的缺乏，弱化城市空间发展统筹

在传统的项目生成工作流程中，建设项目立项一般是由发改部门牵头，搜集各区和各部门根据自身需要提出的建设项目申请计划，审核把关后汇总形成年度项目工作计划，再按程序由建设单位报各部门审批。但是，由于发改部门并未掌握项目空间信息、缺乏空间统筹概念，使得项目工作计划无法体现城市空间发展战略，难以引导城市空间有序发展；同时，拥有空间信息最详尽、对于空间发展政策最有话语权的规划部门，却一直面临着从规划编制到规划实施的困境，规划往往是“纸上画画、墙上挂挂”，难以从“编”推动到具体的“审”，无法主动推动规划项目的实施。此外，由于城市规划的实施缺乏有效的保障机制，常使得实施效果与规划目标相偏离，规划编制难以实现有效引导城市发展、确保项目实施的目标，难以充分发挥规划部门在城市发展战略和空间统筹的优势，经常造成建设项目分散、城市配套设施不足、规划实施进度慢，进而影响到城市空间整体发展效益，无法真正体现城市规划的战略地位和龙头作用。如何通过项目生成机制的改革理顺规划编制到项目落地、建设一直是城市规划需要解决的重要问题。

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2.2 “条”“块”行政架构运行不畅，降低项目生成效果

在现行的行政架构和运行机制中，各个层级部门的监管和调控基本上是通过自上而下的“条条”进行管理，这种管理模式深入到城市乃至区县层面则需面临具体的“块块”综合性问题，都要落实到空间上操作实施；但是，由于在地方层面缺乏统筹和整合的平台，使得“条条”与“块块”产生重重矛盾。“条”、“块”行政架构并行的现实下，项目生成过程中往往是发改部门牵头下、各部门各自为政，部门间工作协调机制的缺乏导致建设项目被“块块”架空，被“条条”肢解，最终往往导致项目生成工作运行不畅、生成项目效果较差、社

会资源浪费等问题。

2.3 前期工作缺乏系统性，影响审批效率

在传统的项目生成和审批流程之下，建设项目从前期工作到落地建成需要经历漫长的时间，项目前期手续少则一年半载，多则数年，甚至无疾而终，使得项目落地率低、耗费大量的前期论证工作。为了推进项目进度，各市政府都曾通过效能建设、审批时限承诺等多种手段予以控制，尽量压缩审批时间。厦门市在2011年就曾进行过一轮审批改革，核心即是对审批时限进行承诺。例如规划部门核发的项目选址意见书审批时限从25个工作日压缩到10个工作日，用地规划许可证审批时限从25个工作日压缩至8个工作日。通过这一轮改革，项目审批效率有所提高，但建设单位报建项目从项目立项申请到用地规划许可证阶段审批时限累计仍需53个工作日，从项目建议书至施工许可核发审批时限累计仍需122个工作日（不包括评审时间）。将近一年的审批时间仍然过长，不利于项目及时建成使用，尤其对于一些民生、紧急项目，这个问题尤为凸显，再加上建设单位多部门报建、传统审批流程的串联机制、行政审批依申请审批机制存留“缝隙时间”等，耗时不止于此。

实际上造成项目审批时限过长、审批效率过低等问题并不仅限于审批机制本身的影响，还在于审批之前的项目生成工作缺乏系统性、缺乏空间统筹、缺乏充分的前期协调工作，使得建设项目直到进入后续审批环节才发现国土部门和规划部门的空间规划不符、周边市政设施配套缺乏等诸多问题，使项目业主迫于部门之间来回协调，大大增加了项目业主的工作量、增加了审批时限。因此，如何进行审批提速、加快项目建设手续办理，已经不是单就审批机制本身进行改革、更不是压缩审批时限层面上的问题，不能够“头疼医头、脚痛医脚”，而应当扩展到项目生成机制系统性的构建、建设项目从生成到落地的全流程的优化。

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3 厦门项目生成机制的概念与内容

3.1 项目生成机制的概念

厦门在完成“多规合一”一张图编制工作后，跳出空间规划本身，以“美丽厦门战略规划”为指导，依托“多规合一”业务协同平台，通过对发展改革、规划、国土等部门进行建设项目审批流程的改革，初步形成了项目生成、项目审批和项目监管三阶段为主要内容的审批制度的创新，从根本上解决项目落地困难、报建流程烦琐、审批耗时过长、各部门相互

“打架”的问题，推动项目落地、加快城市建设。

作为项目审批制度改革的首要环节，项目生成的制度设计是改革的重点内容、意义重大。“项目生成”是指在项目审批前期，依托“多规合一”业务协同平台，建立以发展改革、规划、国土等部门为主，多部门协同的协调机制,统筹需求、空间、能力三要素, 明确投资、预选址、用地指标等条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施, 为项目的后续审批提速创造条件，充分落实政府的空间发展意图。项目生成策划根据用地性质分为划拨用地和出让用地，不同类型的项目生成在牵头部门、流程走向、生成环节等方面存在差异。

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3.2 划拨用地的项目生成机制

划拨用地项目生成通过滚动制定和下达项目前期工作计划的方式进行管理。首先，发改部门根据政府的决策部署，结合规划部门的近期建设规划，会同财政、国土等各职能部门及各行业主管部门，提出中长期建设项目计划，报市、区政府批准后提交 “多规合一”平台推送至规划部门。其次，规划部门依据中长期建设项目计划，结合城市发展现状、发展趋势，划定年度内重点发展片区，提出年度内需落实空间用地的项目及市政配套项目，初步提出项目用地边界等指标，形成年度项目生成空间实施规划，整理各部门意见后提交至“多规合一”平台, 推送至发改部门。再次，发改部门根据政府决策部署、中长期建设项目计划和年度项目生成空间实施规划，会同各行业主管部门研究提出拟于下一年度启动前期工作的年度项目前期工作计划，上报市、区政府批准后，提交“多规合一”平台推送至规划部门；规划部门依据年度项目前期工作计划，制定规划设计条件，进一步落实项目的建设条件，并将该阶段成果提交“多规合一”平台发送至国土、环保、海洋、市政园林、交通、建设等部门，各部门应核实具体的建设条件并反馈至“多规合一”平台。最后，发改部门以年度项目前期工作计划为基础，根据经济社会发展需要和建设资金、建设条件等情况，滚动分批筛选形成项目前期工作计划，根据建设时序安排进行下达，项目随即自动推送进入项目审批阶段（图1）。

图1 划拨用地的项目生成流程图

3.3 出让用地的项目生成机制

出让用地项目包括一般经营性项目、工业用地项目、国有工业（仓储）建设用地改造项目。该类项目生成的改革重点是一般经营性项目，增加了建设条件核实和设施承载力评估工作，而工业用地和国有工业（仓储）建设用地改造的项目类型是依申请而定，即基于现有流程的基础上，依托“多规合一”平台，优化流程（图2）。

一般经营性项目生成流程是通过制定年度经营性项目用地出让计划进行管理。首先，市国土部门根据政府决策部署，会同财政、规划、国土等各职能部门，整理提出年度经营性项目用地出让计划，报市政府批准后，提交“多规合一”平台推送至规划部门；规划部门结合用地出让计划开展地块容量研究、设施承载力分析等工作，并推送至国土、环保、海洋、市政园林、交通、建设等部门，征集各部门具体的建设条件核实意见，形成年度经营性用地项目生成空间实施规划，对年度出让计划进行优化调整。其次，国土部门选取达到出让标准的项目提交至“多规合一”平台，并发送至规划部门，规划部门组织开展地块规划设计条件及设施承载力的编制工作。最后，国土部门提交出让项目的出让公告至“多规合一”平台，随即自动推送进入项目审批阶段。

图2 出让用地的项目生成流程图

4 厦门项目生成工作的方法与成效

厦门依托“多规合一”业务协同平台从建立工作协调机制、开展规划编制工作、搭建空间统筹平台、建立推送协同机制等方面入手，探索项目生成策划的实践方法与路径，构建了高效、有序的项目生成机制，现已初有成效，自2015年1月1日至2015年5月13日，厦

门“多规合一”业务协同平台上运行的市级财政投资策划项目累计达225个，市发改委先后下达四批次市级项目前期工作计划，共计106个项目成功生成，其中已办理用地规划许可证的项目为38个，已办理工程规划许可证的项目为10个。

4.1 建立工作协调机制，保障工作顺畅运行

4.1.1 建立组织机构保障协调

厦门在“多规合一”工作开展伊始便成立了“多规合一”工作领导小组及办公室，统筹“多规合一”的系统工作。项目生成工作由市“多规合一”工作领导小组办公室（简称“多规办”）统筹指导，各区级政府组织实施，充分反映各区发展诉求，强化上下联动，部门协同，保持高效对接。具体开展工作的行政组织构架是三级组织，分别是“多规办”、市级工作小组及区级工作小组，均有明确的成员组成及职责分工，组织机构的建立为项目生成工作提供了有效保障（图3）。

图3 “多规合一”工作组织架构

4.1.2 制定配套文件，完善机制

厦门制定了《厦门市“多规合一”项目生成管理办法》，以政府规章的形式规范项目生成中各部门的各项工作，同时各部门相应制定多个内部配套机制文件。此外，建立了定期召

开“多规合一”项目调度会的工作机制，以此推动部门协同、加速项目生成。在该机制下，无论财政投资项目或社会投资项目，均需上报定期召开的区级项目调度会，区级项目调度会由区政府分管领导主持，区规划部门牵头，联合区发展改革、国土、市政务服务中心等相关部门召开，解决准备生成的项目问题。部分项目在区级项目调度会无法达成共识，将上报至定期召开的市级项目调度会，市级调度会由“多规办”领导主持、市规划部门牵头、相关部门参会。调度会工作机制有效快速启动项目，使得项目生成增加推力，项目审批减少阻力。

4.1.3 采用“行政＋技术”的工作方法推进工作

厦门行政力量加技术手段的工作方法从“一张图”编制阶段延续到项目生成机制改革阶段，发改、规划、国土等行政部门与规划编制单位的实时互动、密切配合，同时规划编制单位内部施行各区责任规划师捆绑制度，形成对项目生成清单的动态管理。

4.2 规划部门主动介入，把控三大中枢

项目生成策划过程中，规划部门在三大中枢环节的主动介入和推动，充分发挥城市规划整合统筹空间政策体系的作用。首先，在发改部门制定中长期建设项目计划的征求部门意见的同时，规划部门通过制定《近期建设项目规划》将对近期发展战略性问题和重大项目进行落实，为中长期建设项目计划提供充分意见；其次，规划部门通过制定《年度划拨用地项目生成空间实施策划》明确建设现状、发展趋势、近期建设重点片区以及对重点项目及市政承载力展开分析，为发改部门制定《年度项目前期工作计划》提供空间落实；值得一提的是，在此环节即引入市政设施承载力分析内容，推进城市建设配套、组团式开发，提升空间发展绩效。最后，在发改部门征求部门意见、分批次制定并下达《项目前期工作计划》时，规划部门对规划设计条件和设施承载力进行一一落实，基于规划部门明确的项目边界等指标，即开展与其他部门专项规划的多规校核工作，提前发现矛盾，如涉及土规调整工作，提前开展土规调整及上报程序。

通过“三至五年的近期项目规划”、“年度项目策划”直至“项目设计”的不同深度、不同内容的规划编制实施，规划部门实现三个环节的主动参与、全程把控，充分发挥了规划部门的空间统筹职能，解决了从规划编制到实施项目的问题，提高了对于发改部门发展政策的空间引导作用，使项目生成成为一个系统性工程，有效地提高了规划项目的落地率（图4）。

图4 规划部门在项目生成过程中的全程参与示意图

4.3 打造城市空间双平台，实现统筹发展

在传统的项目生成和审批流程中，由于城市空间政策缺乏统筹整合的平台，各部门间协调困难、影响建设项目落地进度。厦门“多规合一”工作的重点内容是打造双平台，即统一的城市空间发展平台和统一的城市空间管理平台，使得项目生成机制的创新改革有平台可享、有平台可依、有平台可运作。首先，项目生成工作的开展是以统一的城市空间发展平台为基础的。厦门市“多规合一”一张图已编制完成，明确了981平方公里的生态保护空间、640平方公里的城乡建设空间，初步解决以往各部门用地空间规划相互矛盾的问题，形成全市各部门统一的空间基准、空间发展一张图。进入生成阶段的项目在落实用地边界等指标时，首要工作之一就是控制线检测，在项目策划的源头上即杜绝建设项目倾轧生态控制线的现象发生。其次，项目生成的流程操作是基于统一的空间管理平台的。厦门通过“多规合一”搭建的全市统一的空间信息联动管理平台，即“多规合一”业务协同平台，初步实现了在建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息等资源共享共用基础上，将全市涉及用地空间行政审批的事项也接入该平台；依托全程公开、透明的“多规合一”业务协同平台，在项目生成工作中，多部门的意见征求和反馈更加便利、项目调度会的多部门联合审查得以实践，部门藩篱被打破，“单兵作战”转变为“多兵种会战”，大大提高了项目生成的工作效率。

4.4 创新“推送协同”机制，消灭缝隙时间

基于“多规合一”业务协同平台的部门推送机制消灭了潜在的缝隙时间，有效地提高了项目生成的工作进度。首先，是项目在生成阶段各个环节内的主动推送；按照项目生成流程，各部门完成相应阶段的任务后，依托“多规合一”业务协同平台主动将项目生成内容推送至下一环节的牵头部门，在推送过程中项目需要再次协调的情况，由各阶段牵头部门主动发起协同，整个流程由市行政服务中心的监管系统进行全程管控。其次，是项目在生成阶段过渡

至审批阶段的自动推送；项目纳入前期工作计划，由市、区发改部门根据建设时序分批下达，通过“多规合一”平台推送至政务服务中心管委会及各审批部门。项目前期工作计划下达后，项目即由生成策划阶段自动转入前期审批阶段，项目业主单位据此开展“可研”编制和办理选址意见书、用地预审意见书、环境影响评价审批、建设用地规划许可证等各项前期工作，并按程序报批。

5 小结

“多规合一”提升城市治理能力的重要工作，而项目生成作为“多规合一”工作的重要领域，将在提升城市空间治理能力中发挥着蔚为重要的作用。除了文中阐述的厦门的项目生成的改革实践外，还将有大量的工作与研究需要进一步的展开，如何加强城市建设项目管控、从无序到有序，如何增加规划编制在项目审批全流程中的作用，这对于对加快城市建设，引导城市发展，加强城市竞争力有着重要意义。

参考文献

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作者简介

李佩娟，高级工程师，厦门市城市规划设计研究院； 蔡莉丽，助理工程师，厦门市城市规划设计研究院；

何子张，厦门市城市规划设计研究院，研究所所长、高级工程师。